seminaria3

05 Paź Owczarek: Ubóstwo energetyczne – nowe wyzwanie, nowe rozwiązania

Ubóstwo energetyczne polega na doświadczaniu trudności z zaspokojeniu podstawowych potrzeb energetycznych w miejscu zamieszkania za rozsądną cenę. Szacuje się, że grupa ta w Polsce liczy 6,44 mln osób, czyli ok. 17% społeczeństwa. Wyróżnia się trzy typy przyczyn powstawania ubóstwa energetycznego: techniczne, ekonomiczne i związane z użytkowaniem energii. Obecnie problem ten nie jest przedmiotem żadnych dokumentów strategicznych ani instrumentów wsparcia w ramach polityk publicznych, mimo że wiąże się z licznymi negatywnymi konsekwencjami zdrowotnymi i poznawczymi. Wskazać można jednak kilka instrumentów, które pośrednio mogą wpływać na zmniejszenie tego zjawiska polegające na wsparciu publicznym inwestycji podnoszących efektywność energetyczną budynków, wsparcie finansowe (dodatek energetyczny, zasiłek celowy, świadczenie wychowawcze 500+), kształtowanie postaw oszczędzania energii w miejscu zamieszkania. Opracowanie to przedstawia ocenę tych instrumentów oraz propozycję ich modyfikacji w oparciu o przeprowadzaną ewaluację. W efekcie zaprezentowane zostały opcje rozwiązań problemu ubóstwa energetycznego wspieranych politykami publicznymi. Należą do nich: modyfikacja premii termomodernizacyjnej i programów Ryś oraz KAWKA, system grantowy na termomodernizację zasobów komunalnych, system grantowy dla organizacji pozarządowych, zasiłek energetyczny.

 

Bogdan, 57 lat, jednorodzinny domek przy ruchliwej wiejskiej ulicy

– Zimą mieszkam w starym chliwku, takim, jak to się mówi, pomieszczeniu gospodarczym. Bo w domu nie idzie z zimna wytrzymać. Mam tam gazowe ogrzewanie, ale butla 40 zł kosztuje i starcza na miesiąc, to mnie nie stać. A tu mam piec kaflowy. Palę w nim raz dziennie i przez dwie-trzy godziny ciepło jest. A tak to z 15 stopni nawet. Dziś żem młode jabłoneczki pociął, napaliłem i elegancko sobie herbatę zrobiłem. Innym razem z lasu gałęzi, podsuszek przyniosę.

Śpię pod pierzyną, w dresie, najzimniej to w nos nad ranem, chucham i parę widać. To weź się zmuś, żeby wstać. Szafy mam wypchane, a to kołdry, pierzyny, ale jak zimno, to nic nie poradzisz kołdrami. Wstaję o piątej, bo tak żem nauczony, i 10 stopni tu jest, okna od środka oszronione. Pierwsze to wody nagrzeję i nogami przebieram, żeby szybciej się paliło. Co zrobić, żeby było cieplej? Z Kryśką sąsiadką pójdziemy do lasu, 3 km, to się człowiek rozgrzewa.

Z zawodu ja jestem kierowca, najpierw na pekaesie pracowałem, a potem na tirach. Teraz to roboty ni ma. Od pomocy społecznej półtora miesiąca temu 150 zł żem dostał. To kupiłem drewna meter nieporąbany, 120 zł kosztuje, i butelkę nalewki, i rozeszło się. Chodzę po wsi i pytam kolegów, czy jakich desek nie mają, co bym mógł porąbać i napalić. Po sklepach pytam, czy pudełek mogę zabrać, „zabiraj wszystkie, Bodziu”, tak mi mówią.

Jak mama żyła, to ciepło było jak w bani, na gazowym grzaniu całą zimę. Miała emeryturę i swój kiosk. Jakby się na mnie teraz mamunia popatrzała z nieba, toby się normalnie rozpłakała.

Najcieplej mi było w kryminale, akurat jesień i zimę tam spędziłem. W koszulce się chodziło po celi. Ale że za niewinność żem siedział, to mnie wypuścili. Bo ja byłem komendantem ochotniczej straży pożarnej i mnie posądzili, że ja młodziaków namawiam, żeby las podpalali, żeby straż jeździła i gasiła.

Jak zimno, ale się ma do kogo gębę otworzyć, to można znieść, jak się samemu jest, ale w cieple, to też dobrze. Ale jak człowiek sam w zimnie siedzi, to się zastanawia, czy go Bóg nie opuścił.

 

Krystyna, 45 lat

Podaje herbatę, sadza mnie blisko otwartych drzwi od kuchni: – Jeszcze trochę będzie ciepło szło. Dam pani kamizelkę, bo się pani tu do nas źle ubrała. Palę tylko w kuchni, jak gotuję. W dwóch pozostałych pokojach palę, jak przyjeżdżają dzieci. My z mężem gospodarstwo mamy, ogórki, pomidory, szczypior i 3 ary malin. Zimą żyjemy z tego, co zarobiliśmy latem, i z mojej renty na chory kręgosłup – 500 zł. Zimą pod kocem telewizję oglądamy, krzyżówki rozwiązujemy. Żeby nie grzać w pokoju, to drzwi do kuchni otwieram, jak obiad gotuję, i tak się grzeje. A zimny pokój zamknięty. My do zimna przywykliśmy, jest zima, to jest zimno. Trzeba się ubrać ciepło. Na zimę 1,5 tony węgla kupujemy, ale żeby tak grzać mocno, to tylko kiedy córki przyjeżdżają, bo one marudzą, że ziąb. Że nie chcą przyjeżdżać na święta, bo im w akademiku cieplej jak tu. Ale mnie wtedy od razu gorąco się robi. Kto to widział 20 stopni w domu? Nawet nie liczę, ile to kosztuje. Żeby przyoszczędzić, to przy wycince mąż czasem robi i takie kawałeczki do domu zwozi, za darmo, bierze, kto chce. Bo zaoszczędzić na opale to wręcz należy. A córki już miastowe, rozpiecuszyły się. Jedna w czapce śpi, ja jej mówię: „Ilonka, dziecko, ty już weź nie przesadzaj”.

Jak się rozgrzać? Żurku nagotuję czy krupniku gęstego z wkładką, ale dla nich za tłusto. A ja mówię, że cieplej będzie od takiego jedzenia, od samej sałaty się człowiek nie zagrzeje.

 

Darek, 25 lat, Gdańsk:

– Ucieszyłem się, że na studiach będę mieszkał na stancji, bo wiedziałem, że będzie ciepła woda. U nas trzeba było grzać w piecyku. Ojciec nie zawsze pozwalał, z oszczędności. Poza tym sam kąpał się rzadko. Nie rozumiał, że on pracuje na gospodarce i nie spotyka ludzi, to może się nie myć, ale ja i siostry szliśmy do szkoły i chcieliśmy się myć codziennie. Nie lubię tego wspominać, zimno może zdołować, kojarzy mi się z biedą.

 

Beata, 27 lat, Warszawa:

– Odrabiałam lekcje w rękawiczkach, spałam na kołdrze i pod pierzyną, chowałam się razem z głową. Piżama polarowa i skarpety podciągnięte pod kolana. Jak mówiłam, że mi zimno, mama kazała założyć na siebie coś jeszcze. W domu było z 16 stopni, bo trzeba było oszczędzać na węglu. Trudno było się w tym zimnie skupić, żeby się uczyć.

 

Karolina, 32 lata, Warszawa:

– U rodziców nawet latem jest zimno. Mury są przemarznięte, tego domu nie da się ogrzać. Nawet piecem gazowym. Jesienią i zimą zawsze śpię w czapce, dresie, skarpetach, z farelką pod ręką, którą muszę włączyć zawsze nad ranem. Nawet się odwleka pójście do toalety, bo gęsia skórka się robi na samą myśl, że trzeba się rozebrać z majtek
Cytaty wypowiedzi pochodzą z artykułu „Wieś nie grzeje” autorstwa Ewy Kalety opublikowanego w „Dużym Formacie” 12. Listopada 2015 roku.

http://wyborcza.pl/duzyformat/1,127290,19164183,wies-nie-grzeje.html

 

Skala ubóstwa energetycznego w Polsce

 

owczarek_rys_1

Ubóstwo energetyczne polega na doświadczaniu trudności w zaspokojeniu podstawowych potrzeb energetycznych w miejscu zamieszkania za rozsądną cenę. Na potrzeby te składa się utrzymanie adekwatnego standardu ciepła i zaopatrzenie w pozostałe rodzaje energii niezbędne do podtrzymania funkcjonowania biologicznego i społecznego członków gospodarstwa domowego na minimalnym poziomie (Owczarek, Miazga 2015). Wskazuje się na trzy typy przyczyn powodujących ubóstwo energetyczne (Węglarz, Kubalski, Owczarek 2014):

  • Techniczne – wyrażające się w niskiej efektywności energetycznej zamieszkiwanego budynku i urządzeń np.: nieszczelne okna, nieocieplone ściany, energochłonne żarówki, lodówki, sprzęt RTV. Wysokie zużycie energii pociąga za sobą wyższe wydatki energetyczne, które przekraczają możliwości budżetu domowego.
  • Ekonomiczne – wyrażające się w niewystarczających przychodach w gospodarstwie domowym (z powodu braku pracy zarobkowej, zbyt niskich świadczeń społecznych np.: renta, emerytura, czy z powodu wielodzietności pociągającej wyższe wydatki na utrzymanie), które nie są w stanie zaspokoić jego podstawowych potrzeb – w tym również tych związanych z wydatkami na energię.
  • Związane z postawami wobec konsumpcji energii – polegające na braku umiejętności efektywnego wykorzystania energii np.: wietrzenie mieszkania przy włączonym kaloryferze, pozostawianie zapalonego światła w nieużywanych pomieszczeniach, niewyłączanie nieużywanych urządzeń.

Problem ubóstwa energetycznego zatem ma charakter wielowymiarowy, a jego rozwiązanie nie sposób zamknąć w jednej polityce sektorowej. Efektywne rozwiązanie powinno odpowiadać na każdy typ przyczyn wywołujących to zjawisko, co wymaga zintegrowanego pakietu instrumentów: podnoszenia efektywności energetycznej budynków, uzupełniania dochodów biednych gospodarstw w celu bieżącego pokrywania wydatków energetycznych oraz wyposażenie w wiedzę i umiejętności w zakresie zarządzania energią (i jej odbiornikami) w miejscu zamieszkania. Stąd też przygotowanie komplementarnego zestawu polityk publicznych skierowanych do tej grupy powinno być przedmiotem zintegrowanych prac przedstawicieli resortów odpowiadających za wymienione tu obszary.

owczarek_rys_2

Pojęcie ubóstwa energetycznego nie znajduje się obecnie w żadnym dokumencie rządowym ani w ścisłym sensie nie jest przedmiotem żadnego instrumentu polityki publicznej w Polsce. Dotychczas wystąpiło ono jedynie w projekcie „Polityki energetycznej Polski do 2050 roku” przekazanego do konsultacji społecznych w sierpniu 2015 roku. Zbliżone w swojej wymowie pojęcie „odbiorcy wrażliwego” znalazło się w Prawie energetycznym wprowadzonym nowelizacją w 2013 roku[1]. Kategoria ta stanowi podstawę do funkcjonowania dodatku energetycznego, który jest jednym do tej pory instrumentem skierowanym do grupy, która w pewnym (dość niewielkim) stopniu pokrywa się z grupą gospodarstw domowych doświadczających problemu ubóstwa energetycznego. W ostatnich latach przedstawiciele Ministerstwa Energii (wcześniej Ministerstwa Gospodarki) zostali włączeni w Grupę Roboczą ds. Odbiorcy Wrażliwego (Vulnerable Consumer Working Group) działającej przy Komisji Europejskiej, która m.in. zajmuje się opracowaniem ogólnoeuropejskiej definicji ubóstwa energetycznego mającej stać się punktem wyjścia dla tworzenia instrumentów legislacyjnych na poziomie Unii Europejskiej, a w następnej kolejności w krajach członkowskich. Próżno szukać odwołania do zjawiska ubóstwa energetycznego w projekcie „Narodowego Programu Mieszkaniowego” przedłożonego do konsultacji w czerwcu 2016 roku, który nieodłącznie związany jest ze standardem efektywności energetycznej zamieszkiwanych budynków. W części diagnostycznej wprawdzie dużo uwagi poświęca się potrzebie termomodernizacji budynków, jednakże nie wyczerpuje to pełnego spektrum niezbędnych instrumentów rozwiązywania problemu ubóstwa energetycznego (o czym dalej).

Należałyby jednak zadać zasadnicze pytanie o przyczynę, dla której zjawisko ubóstwa energetycznego powinno stać się przedmiotem polityki i wsparcia publicznego. Doświadczanie ubóstwa energetycznego – jak wynika to z definicji przytoczonej na początku – wiąże się z naruszeniem dobrostanu psychofizycznego, co zostało potwierdzone badaniami: ubóstwo energetyczne może z większym prawdopodobieństwem prowadzić do chorób układu oddechowego, alergii (w przypadku zbyt wilgotnych i zagrzybionych mieszkań), zaburzeń hormonalnych, zaburzeń układu krążenia, pogorszenia ogólnego dobrostanu psychicznego (stres, niepokój, obniżenie nastroju, a także ogólnego obniżenia odporności organizmu (Liddell i Moris 2010). Ponadto wśród dzieci może zaburzać procesy wzrostowe i przyrostu wagi, a także wpływać negatywnie na rozwój poznawczy i osiągnięcia szkolne (Liddell i Moris 2010). W skrajnych przypadkach wyziębienie lub przegrzanie organizmu może prowadzić do śmierci. Ponadto eliminowanie przyczyn technicznych ubóstwa energetycznego poprzez szeroko rozumianą termomodernizację budynków zamieszkiwanych przez tę grupę[2] posiada pozytywne konsekwencje w postaci redukcji szkodliwej emisji. Zgodnie z raportem GUS w 2012 roku ledwie 54% mieszkań znajdowało się w budynkach ocieplonych, z czego część wymaga ponownej termomodernizacji, ponieważ wcześniej nie została ona przeprowadzona w pełnym wymiarze (tzw. głęboka termomodernizacja) (GUS 2014b).. Wysoki i bardzo wysoki standard izolacji termicznej posiada niespełna 8% budynków, średni – ok. 20%. Pozostałe budynki stanowiące 72% ogółu to budynki o niskim i bardzo niskim (38%) standardzie. Zgodnie z danymi Agencji Rynku Energii na ogrzewanie pomieszczeń przypada ok. 70% całkowitej energii zużywanej w gospodarstwie domowym (Rapf, Marian, Fata 2016). Wspieranie termomodernizacji ze środków publicznych oraz termomodernizacja realizowana we własnym zakresie sprawiły, że udział ten spadł z 71,3% w 2002 roku do 68,8% w 2012 roku. Obszar redukcji zużycia energii na ogrzanie budynków dzięki termomodernizacji ma znaczny potencjał nie tylko w podniesieniu efektywności energetycznej, ale także w redukcji emisji, a w kontekście omawianego tu tematu przede wszystkim odczuwalnego obniżenia kosztów energii w takich gospodarstwach domowych. Można zatem wskazać wiele obszarów, w których ubóstwo energetyczne przynosi negatywne konsekwencje, generuje koszty publiczne (służba zdrowia, system edukacji) i zmniejsza potencjał rozwojowy w kategoriach kapitału społecznego i ekonomicznego. Natomiast redukcja skali tego zjawiska będzie przynosić proporcjonalne korzyści społeczne, środowiskowe i gospodarcze realizując jednocześnie model zrównoważonego rozwoju, który zapisany jest w wielu dokumentach strategicznych, w tym także w ustawie zasadniczej.

W pośredni sposób zobowiązanie państwa do wsparcia doświadczających ubóstwa energetycznego można wyprowadzić z zapisów Konstytucji RP – w szczególności z art. 67 (prawo do zabezpieczenia społecznego w sytuacji niezdolności do pracy), art. 68 (prawo do ochrony zdrowia) oraz art. 71 (szczególna ochrona rodziny w ramach polityki społecznej i gospodarczej). Co więcej 25 września 2015 roku podczas Szczytu ONZ w Nowym Jorku Polska podpisała zobowiązanie do realizowania Celów Zrównoważonego Rozwoju zapisanych w dokumencie „Przekształcanie naszego świata: Agenda na rzecz Zrównoważonego Rozwoju – 2030” (ONZ 2015), spośród których co najmniej dwa można odnieść do kwestii ubóstwa energetycznego: cel 1 Wyeliminowanie ubóstwa we wszystkich jego formach oraz cel 7 Zapewnienie wszystkim dostępu do stabilnej, zrównoważonej i nowoczesnej energii w przystępnej cenie. Również w innym dokumencie agendy ONZ-HABITAT – The Right to Adequate Housing (ONZ HABITAT 2009) odnajdziemy zapis minimalnych standardów, które powinny być spełnione dla zachowania dobrostanu psychofizycznego człowieka. Wśród nich znajdziemy dwa uprawnienia odwołujące się do problemu, które można zakwalifikować jako ubóstwo energetyczne: Dostępność usług, materiałów, udogodnień i infrastruktury (w szczególności dostęp do energii służącej do gotowania, ogrzewania, oświetlenia, przechowywania żywności) oraz zamieszkiwalność (ang. habitability) (w szczególności ochrona przed chłodem, wilgocią, upałem, deszczem, wiatrem oraz innymi zagrożeniami strukturalnymi). Dokument ten jednak ma jedynie formę rekomendacji nie stanowi umowy międzynarodowej.

Można odwołać się także do szczegółowych aktów jak choćby ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Art. 2.1 tej ustawy zawiera zapis „Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości”. W art. 3.1 natomiast odnajdziemy następującą treść: „Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka”. Oba te zapisy są adekwatne do trudności doświadczanych przez ubogie energetycznie gospodarstwa domowe. Do tej pory jednak w katalogu powodów udzielania pomocy społecznej zapisanym w art. 7 ustawy brak jest ubóstwa energetycznego. Możliwe jest przyznanie zasiłku celowego przeznaczonego na pokrycie kosztów opału, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu (art. 39.2.). Brak jest jednak instrumentu, który specjalnie byłby dedykowany rozwiązaniu problemu ubóstwa energetycznego i pozwalałby monitorować postępy w jego zmniejszaniu.

Wymóg efektywnego wykorzystania energii z kolei wynika choćby z ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej czy ze Strategii „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.”, w której cel 2.2 dedykowany jest wprost „Poprawie efektywności energetycznej”. W żadnym z tych dokumentów nie ma odwołania do rozwiązywania kwestii ubóstwa energetycznego. Sama poprawa efektywności energetycznej nie jest jednoznaczna ze zmniejszaniem skali ubóstwa energetycznego, ponieważ może ona dotyczyć budynków instytucji publicznych, przedsiębiorstw, czy choćby zasobniejszych gospodarstw domowych, które mogą sobie pozwolić na inwestycję w tym obszarze.

Badanie Instytutu na rzecz Ekorozwoju z 2014 roku (Pyka, Liszka, Czajkowski, Kukla 2014) oraz badanie fundacji Habitat for Humanity z 2016 roku (Stępniak, Trochimiak-Jóźko, Jóźko 2016) wskazują ponadto na bardzo niski poziom rozpoznania tematyki ubóstwa energetycznego w instytucjach samorządowych i lokalnych (samorządy gminne, ośrodki pomocy społecznej, spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe). W drugim z przytoczonych badań respondenci za najbardziej efektywną metodę wsparcia ubogich energetycznie (jeśli w ogóle już rozpoznawali problem) wskazywali instrumenty, którymi sami zarządzają: ośrodki pomocy społecznej i samorządy – dodatki energetyczne (niektóre samorządy samodzielnie nim zarządzają nie delegując tego zadania do ops), spółdzielnie i wspólnoty – premię termomodernizacyjną. Oba te badania dają silną podstawę do wniosku o potrzebie nie tylko dostarczenia instrumentów wsparcia grupy ubogich energetycznie (na poziomie centralnym, regionalnym czy lokalnym), ale i przeprowadzenie kampanii informacyjnej im towarzyszącej, aby skuteczność tych instrumentów była możliwie wysoka.

Brak wystarczających instrumentów wsparcia gospodarstw ubogich energetycznie w zestawieniu z przytoczonymi zobowiązaniami państwa polskiego wobec obywateli prowadzi do wniosku o potrzebie wypracowania adekwatnych sposobów (polityk) realizacji tych zobowiązań. Należy jednak podkreślić, że prace nad samą konceptualizacją zjawiska ubóstwa energetycznego znajdują się jeszcze w fazie początkowej, podobnie jak dotychczasowe oszacowania jego skali mają charakter wstępny i powinny być stale uzupełnianie w celu bardziej dogłębnego rozumienia jego istoty i mechanizmów nim rządzących.

W oparciu o dotychczas przeprowadzone analizy możemy jednak szacować, że ok. 17,1% Polaków dotkniętych jest tym problemem, czyli ok. 6,44 mln osób (Owczarek, Miazga 2015)[3], [4]. Najwyższe odsetki ubóstwa energetycznego odnaleźć można w następujących grupach: mieszkańcy budynków jednorodzinnych (35%), mieszkańcy starych budynków (oddanych do użytku w latach 1946-1960, 32%), budynków o dużej powierzchni (od 91 do 120m2 – 31%), a także mieszkańcy wsi (32%). Wysokie odsetki ubogich energetycznie znajdziemy także w gospodarstwach domowych rencistów (29%), rodzinach wielodzietnych (pięcioro dzieci i więcej – 26%) i utrzymujących się ze świadczeń społecznych (24%).[5] Najbardziej zagrożone grupy ubogich energetycznie można podzielić ze względu na dwie kategorie: czynniki techniczne (wiek i powierzchnia mieszkania, dom jednorodzinny vs. wielorodzinny) oraz czynniki ekonomiczno-społeczne (główne źródło utrzymania, liczba dzieci). Największy odsetek ubogich energetycznie obserwujemy w województwach lubelskim, świętokrzyskim, małopolskim i podkarpackim (21-29%), najmniejszy zaś w województwach pomorskim, zachodnio-pomorskim, śląskim i dolnośląskim (8-12%). Istotnym rezultatem przeprowadzonych badań był także wniosek o tylko częściowym pokrywaniu się ubóstwa energetycznego z ubóstwem dochodowym[6], który wynosi jedynie 33%. Przeczy to początkowym hipotezom pojawiającym się w debacie publicznej w Polsce głoszącym, że ubóstwo energetyczne jest tylko jednym z aspektów ubóstwa dochodowego i nie wymaga ono specyficznych instrumentów wsparcia.

 

owczarek_rys_3

Ubóstwo energetyczne jest zjawiskiem, które w różnym stopniu jest doświadczane przez kobiety i mężczyzn w polskich gospodarstwach domowych (Owczarek 2016). W oparciu o analizy przeprowadzone na danych z Badania budżetów gospodarstw domowych z 2014 roku wiemy, że większa jest liczba kobiet niż mężczyzn ubogich energetycznie (3,58 mln w stosunku do 3,25 mln). Ponadto czterokrotnie więcej jest gospodarstw domowych ubogich energetycznie zamieszkałych przez same kobiety (jedną lub więcej) niż gospodarstw zamieszkałych przez samych mężczyzn (jednego lub więcej). Więcej kobiet ubogich energetycznie znajduje się w następujących grupach: mieszkańcy największych miast (pow. 500 tys. mieszkańców) (kobiety: 11,1%, mężczyźni: 9,9%), jednoosobowe gospodarstwa domowe (kobiety: 18,2%, mężczyźni: 11,1%), gospodarstwa emerytów/ek (kobiety: 19,0%, mężczyźni: 17,7%). Mniejszy natomiast w grupach gospodarstw domowych: rencistów/ek (kobiety: 24,7%, mężczyźni: 27,4%), małżeństw z co najmniej czwórką dzieci (kobiety: 28,4%, mężczyźni: 31,1%). Płeć nie różnicuje występowania ubóstwa energetycznego w odniesieniu do zamieszkiwanych województw czy w odniesieniu do czynników technicznych (rodzaj budynku, wiek budynku, powierzchnia zajmowanego mieszkania czy sposób ogrzewania). Podobny odsetek kobiet i mężczyzn obserwujemy w przypadku pokrywania się ubóstwa dochodowego i ubóstwa energetycznego. Z badań jakościowych m.in. Tarkowskiej (2012) wiemy, że doświadczanie ubóstwa może być zróżnicowane również wewnątrz poszczególnych gospodarstw domowych. W takiej sytuacji w większym prawdopodobieństwem to kobiety przede wszystkim przejmują na siebie jego ciężar starając się w pierwszej kolejności zaspokoić potrzeby dzieci i męża / partnera (Tarkowska 2012, s. 232-233).

W ostatnich latach ceny energii rosły proporcjonalnie w stosunku do dochodów gospodarstw domowych. W 2000 roku stosunek ten wynosił 9,7% podczas gdy w 2013 roku już 12,2%. Wszystkie wydatki mieszkaniowe (wraz z wydatkami na energię) stanowiły w 2013 roku średnio 1/5 wysokości budżetu gospodarstwa. Należy zaznaczyć, że wzrostowi tego odsetka towarzyszy jednocześnie wzrost zasobności gospodarstw domowych, co znaczy, że wzrost cen energii jest szybszy niż wzrost zasobności. Jeśli tendencja ta utrzyma się w najbliższych latach, można oczekiwać wzrostu odsetka ubogich energetycznie w Polsce (GUS 2014c). Możemy mieć jednak do czynienia z inną sytuacją, jeśli opracowany zostanie komplementarny zestaw instrumentów polityk publicznych, który w skuteczny sposób zmniejszać będzie ten efekt.

 

Obecnie istniejące programy wsparcia

Rozważmy w tym miejscu obecnie istniejące instrumenty polityk publicznych w Polsce, które potencjalnie mogą mieć wpływ na redukcję zjawiska ubóstwa energetycznego, mimo że nie są wprost adresowane do tej grupy. Analizowane będą one pod kątem potencjalnych możliwości wpływu na zmniejszenie problemu ubóstwa energetycznego. Uporządkowane będą one zgodnie z typami przyczyn tego zjawiska, na który oddziałują.

owczarek_rys_4

Przyczyny techniczne

Fundusz Termomodernizacji i Remontów (FTiR)

Głównym instrumentem wsparcia publicznego w obszarze podnoszenia efektywności energetycznej budynków mieszkalnych jest premia termomodernizacyjna przyznawana przez Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK) w ramach Funduszu Termomodernizacji Remontów[7], który działa w oparciu o ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów. O przyznanie premii termomodernizacyjnej ubiegać się może właściciel lub zarządza niemal każdego budynku (domy jednorodzinne, wielorodzinne, budynku użyteczności publicznej, etc.). Jej wysokość wynosi 20% wykorzystanej kwoty kredytu zaciągniętego na realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego, jednak nie więcej niż: 16 % kosztów poniesionych na realizację przedsięwzięcia termomodernizacyjnego i dwukrotność przewidywanych rocznych oszczędności kosztów energii, ustalonych na podstawie audytu energetycznego. Od początku 2009 roku do 31 marca 2016 roku przyznano 31 604 premii termomodernizacyjnych w kwocie 1 699,7 mln zł w związku z realizacją przedsięwzięć o wartości 11 099,2 mln zł. Ograniczeniem funkcjonowania programu jest jego niestabilne finansowanie oraz niewystarczająca ilość środków do zaspokojenia potrzeb termomodernizacyjnych.

W opinii przeważającej większości ekspertów, zarządców nieruchomości oraz użytkowników programu jest to bardzo dobry i skuteczny, a także korzystny finansowo instrument podnoszący efektowność energetyczną i komfort zamieszkania w budynkach. Pozwala on również odczuwalnie zmniejszyć wydatki na ogrzewanie (Aron, Kostrzewa, Owczarek, Świdrowska 2013; Stępniak, Trochymiark-Jóźko, Jóźko 2016). Jednakże jego beneficjentami są przede wszystkim zamożne wspólnoty i spółdzielnie mieszkaniowe, które wykorzystują go do zmniejszenia kosztów własnych inwestycji. Warunkiem koniecznym korzystania z tego instrumentu jest zaciągnięcie zobowiązania kredytowego, co możliwe jest wyłącznie w przypadku podmiotów posiadających zdolność kredytową. W takiej sytuacji instrument ten nie jest dostępny (lub trudny do wykorzystania) dla podmiotów nie spełniających tego warunku, a do takich należą właśnie budynki zamieszkiwane przez gospodarstwa ubogie energetycznie. Program ten zatem w obecnym kształcie omija grupę najbardziej potrzebującą. Pojawia się natomiast rozwarstwienie na grupę budynków efektywnych energetycznie zamieszkiwanych przez zamożne gospodarstwa oraz coraz mniej efektywne energetycznie budynki ubogich energetycznie (w związku z postępującą w czasie degradacją budynków). Często barierą w skorzystaniu z tego instrumentu jest kwestia procedury administracyjnej, która trudna jest do przejścia dla osób o niższym kapitale kulturowym, czego również można spodziewać się wśród części ubogich energetycznie gospodarstw. Ponadto w budynkach wielorodzinnych zamieszkałych przez gospodarstwa zamożne i ubogie może pojawiać się rozbieżność przy podejmowaniu decyzji o rozpoczęciu inwestycji. Mniej zamożne gospodarstwa zazwyczaj są mniej skłonne do podejmowania nowych wydatków i w głosowaniu często blokują decyzję inwestycyjną (mimo wyraźnej korzyści ekonomicznej w przyszłości). Trudno zatem uznać ten instrument za skuteczną metodę rozwiązywania problemu ubóstwa energetycznego.

 

Program Ryś

Kolejnym instrumentem wsparcia jest program Ryś operowany przez Narodowy Fundusz Ochrony

Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW), który dedykowany jest termomodernizacji jednorodzinnych budynków mieszkalnych[8]. W założeniu ma on być dostępny w latach 2015-2023 i przewidziano na jego realizację 400 mln zł. Adresat programu – z punktu widzenia skali zjawiska ubóstwa energetycznego – jest wskazany bardzo trafnie, ponieważ domy jednorodzinne wolnostojące i w zabudowie szeregowej stanowią 93% wszystkich ubogich energetycznie (Owczarek i Miazga 2015). Program uruchomiony został 1 stycznia 2016 roku – za wcześnie jeszcze zatem, aby oceniać jego skuteczność. Podobnie jak w przypadku premii termomodernizacyjnej warunkiem koniecznym otrzymania dotacji (20% lub 40%) jest zaciągnięcie zobowiązania finansowego w banku, co pociąga za sobą te same trudności dla ubogich energetycznie właścicieli domów jednorodzinnych co w przypadku premii termomodernizacyjnej.

 

Program KAWKA

Program KAWKA dedykowany jest na redukcję tzw. niskiej emisji w miejscach przekraczających dopuszczalne normy[9]. Jest on operowany przez Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (WFOŚiGW) i zaplanowany jest na okres 2015-2018 r. Obecnie jednak nie są prowadzone nabory na dotację.

 

Programy regionalne

Ponadto na poziomie regionalnym realizowane są programy dotacyjne nakierowane na podnoszenie efektywności energetycznej poprzez termomodernizację i wykorzystanie odnawialnych źródeł energii. Są one operowane przez Wojewódzkie Fundusze Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko czy Regionalne Programy Operacyjne w poszczególnych województwach. Nie będą one tu jednak omówione ze względu na ogólnopolski szczebel analizy.

 

Organizacje pozarządowe

Warto także odnotować działania Fundacji Habitat for Humanity[10], która prowadzi rozbudowany program termomodernizacji budynków zamieszkałych przez gospodarstwa ubogie i wykluczone społecznie (w tym ubogie energetycznie), które miałyby trudność z samodzielnym przeprowadzeniem takiej inwestycji. Remonty te prowadzone są przy udziale samych beneficjentów, a także wolontariuszy i darczyńców. Co więcej oprócz technicznej interwencji podmiot ten prowadzi działania edukacyjne w zakresie efektywnego wykorzystania energii a także działania animacyjno-integracyjne dla społeczności lokalnych. Fundacja ta jest finansowana z datków charytatywnych. W okresie swojej ponad dwudziestoletniej obecności w Polsce wybudowano ponad 100 lokali mieszkalnych i wsparto ponad 1000 rodzin. Obecnie (od 2016 roku) prowadzi także Koalicję ds. Mieszkalnictwa, której celem jest m.in. działalność rzecznicza w sprawie opracowania kompleksowych instrumentów polityk publicznych adresowanych do gospodarstw ubogich energetycznie.

 

Przyczyny ekonomiczne

Na przyczyny ekonomiczne ubóstwa energetycznego mogą oddziaływać następujące instrumenty wsparcia funkcjonuje obecnie w Polsce: dodatek energetyczny wraz z ryczałtem na opał, zasiłki celowe z pomocy społecznej oraz wprowadzone 1 kwietnia 2016 roku świadczenie wychowawcze 500+.

 

owczarek_rys_5

Dodatek energetyczny oraz ryczałt na opał

Jak zostało to już wcześniej wskazane jedynym instrumentem o charakterze transferu finansowego, który pośrednio adresowany jest do grupy ubogich energetycznie w Polsce jest dodatek energetyczny, który został wprowadzony z dniem 1 stycznia 2014 roku na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw. Wprowadza ona definicję odbiorcy wrażliwego i jednocześnie ustanawia dodatek energetyczny jako świadczenie przysługujące każdemu wnioskującemu, któremu przysługuje dodatek mieszkaniowy[11]. Zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Energii wysokość dodatku energetycznego wynosi obecnie od 11,29 zł/miesiąc dla osoby samotnie gospodarującej do 18,81 zł/miesiąc dla rodziny co najmniej pięcioosobowej (Ministerstwo Energii 2016). Ponadto za instrument finansowego wsparcia skierowanego do potencjalnie ubogich energetycznie należy uznać tzw. ryczał na opał przyznawany przez samorządy w oparciu o ustawę o dodatkach mieszkaniowych. Przysługuje on gospodarstwom spełniającym warunki otrzymania dodatku mieszkaniowego, które nie posiadają centralnego ogrzewania, ciepłej wody lub gazu przewodowego z zewnętrznego źródła. Stanowi on część dodatku mieszkaniowego. Wysokość ryczałtu na opał natomiast obliczana jest zgodnie z następującymi regułami: brak centralnego ogrzewania – cena 5 kilowatogodzin razy liczba m2 zajmowanej powierzchni, ale nie większej niż określona ustawowo powierzchnia normatywna lokalu; brak ciepłej wody – cena 20 kilowatogodzin razy liczba osób w gospodarstwie domowym; brak gazu – 10 kilowatogodzin w gospodarstwie jednoosobowym plus po 2 kilowatogodziny na każdą dodatkową osobę.

W 2015 roku przyznano dodatki energetyczne na kwotę 17 984 759,76 zł. Liczba dodatków jak również ich beneficjentów nie jest znana dokładnie. W 2015 przyznano od 946 tys. do 1576,7 tys. dodatków, a liczba osób pobierających dodatek energetyczny wyniosła od 78,8 tyś do 131,4 tys.[12] Podane wartości (liczby dodatków i beneficjentów) są jedynie szacowane, co związane jest z faktem przyznawania tego wsparcia okresowo. Oznacza to, że w ciągu roku jedno gospodarstwo domowe może zawnioskować kilkukrotnie o przyznanie dodatku. Liczba osób będących beneficjentami tego instrumentu również jest jedynie szacowana w oparciu o liczbę osób w gospodarstwie domowym. Z badawczego punktu widzenia, ale również z pozycji kreowania polityk publicznych warto byłoby wprowadzić precyzyjny pomiar obu tych wskaźników.

Dalekie od satysfakcji są również dane dotyczące wydatków na cele ryczałtu na opał, które nie są podawane na poziomie zagregowanym (centralnym). Znana jest jedynie wartość przyznawanych dodatków mieszkaniowych, w których wliczona jest kwota przeznaczona na ryczałt. W 2014 roku (ostatnie dostępne dane) przyznano 4 738 461 dodatków mieszkaniowych na łączną kwotę 970 983 910 zł (GUS 2015). Część tej kwoty (zapewne mniejsza) przeznaczona jest na instrument w postaci ryczałtu na opał.

Warto odnotować, że liczba przyznanych dodatków energetycznych jest kilkukrotnie mniejsza (około czterokrotnie) niż liczba dodatków mieszkaniowych, mimo że każde gospodarstwo, które spełnia kryteria dodatku mieszkaniowego może się ubiegać o przyznanie dodatku energetycznego. Potencjalnie zatem łączna kwota przeznaczana na dodatek energetyczny mogłaby być proporcjonalnie większa.

Badania jakościowe nad instrumentami inwestycji w efektywność energetyczną wśród ubogich energetycznie z 2013 roku, czyli na rok przed wprowadzeniem dodatku energetycznego, wskazały na istnienie szeregu barier w dostępie do dodatku mieszkaniowego, którego otrzymywanie stanowi warunek wstępny uprawnienia do dodatku energetycznego (Aron, Kostrzewa, Owczarek, Świdrowska, 2013). Główna bariera dotyczy zjawiska stygmatyzacji społecznej, które pojawia się w związku z obowiązkiem zatwierdzenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego przez zarządcę wspólnoty. Dla części beneficjentów wiąże się to z odczuwaniem – wyrażanej lub niewyrażanej – presji ze strony zarządcy. Kolejną barierą jest konieczność przejścia przez procedurę administracyjną weryfikującą powierzchnię mieszkania, dochody w gospodarstwie domowym oraz liczbę zamieszkałych osób. Innym istotnym problemem jest także brak wystarczającej informacji o posiadaniu uprawnienia do otrzymywania dodatku energetycznego (i sposobie czy miejscu obiegania się o niego), co odzwierciedlone jest również w liczbach przytaczanych powyżej. Bariery te tłumaczą znaczną lukę między liczbą gospodarstw, którym przysługuje dodatek a liczbą gospodarstw go otrzymujących (Aron, Kostrzewa, Owczarek, Świdrowska 2013).

Badania Stępniak, Trochimiak-Jóźko, Jóźko (2016) wskazują, że dodatek energetyczny to instrument uznawany przez samorządy i ośrodki pomocy społecznej za najbardziej skuteczny w rozwiązywaniu ubóstwa energetycznego. Interpretują jednak ten wynik jako efekt znajomości wąskiego zestawu instrumentów wsparcia skierowanego do tej grupy. Badania Owczarka i Miazgi (2015) pokazały, że odsetek ubóstwa energetycznego w grupie otrzymującej dodatek mieszkaniowy wynosi ledwie 6,9%, a sam dodatek mieszkaniowy (zatem instrument o szerszym podmiotowym zasięgu dostępu niż dodatek energetyczny) trafia jedynie do 1,3% ubogich energetycznie. Te szokujące wyniki pokazują, że instrument ten rozmija się z grupą ubogich energetycznie i w żadnym stopniu nie może on stanowić instrumentu podnoszenia zasobów finansowych tych gospodarstw domowych. Zasadniczej weryfikacji zatem powinna być poddana definicja „odbiorcy wrażliwego” i określony powinien być jego związek z definicją ubóstwa energetycznego (czy są to zjawiska odrębne, pokrywające się do pewnego stopnia, wykluczające się?). W oparciu o to uzgodnienie w drugim kroku należy przeprowadzić analizę efektywności tego instrumentu w rozwiązywaniu problemu odbiorcy wrażliwego / ubóstwa energetycznego. W obecnym kształcie wydaje się jednak, że jest to instrument niewłaściwie skalibrowany.

 

Zasiłki celowe

Kolejnym instrumentem finansowego wsparcia gospodarstw domowych mogą być zasiłki celowe przyznawane przez pracowników socjalnych w ośrodkach pomocy społecznej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Art. 39.2 posiada zapis o możliwości przyznania takiego zasiłku na pokrycie kosztów opału, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. W statystykach Ministerstwa Rodziny Pracy i Polityki Społecznej zasiłki celowe (kategoria inne zasiłki celowe i w naturze) potraktowane są zbiorczo, zatem niemożliwe jest wyodrębnienie tych przyznanych na pokrycie kosztów opału. W kategorii „inne zasiłki celowe i w naturze” w 2015 roku znajdują się dane mówiące o przyznaniu świadczeń o łącznej wartości 719,1 mln zł, które trafiły do 745,5 tys. rodzin, czyli łącznie do 2,2 mln osób (Ministerstwo Rodziny Pracy i Polityki Społecznej 2016). Trudno na podstawie takich danych wnioskować o skuteczności pomocy gospodarstwom ubogim energetycznie, ponieważ nie znane są dokładne kwoty ani nawet proporcje środków skierowanych na zaspokojenie ich potrzeb. Obecnie bardziej szczegółowe statystyki nie są gromadzone w tym zakresie.

 

Świadczenie wychowawcze 500+

Jednym z najbardziej hojnych instrumentów polityki społecznej (rodzinnej) jest świadczenie wychowawcze 500+ przyznawane na każde drugie i kolejne dziecko w rodzinie, a także na pierwsze dziecko, jeśli spełnione jest kryterium dochodowe (dochód poniżej 800 zł na osobę w gospodarstwie domowym lub dochód poniżej 1200 zł, jeśli co najmniej jedno dziecko w rodzinie jest niepełnosprawne)[13]. Program ten rozpoczął swoje działanie od 1 kwietnia 2016 roku. Na potrzeby tego opracowania przeprowadzona została symulacyjna analiza wpływu tego instrumentu na skalę ubóstwa energetycznego w oparciu o dane Badania budżetów gospodarstw domowych GUS z 2013 roku. Zgodnie z tą symulacją pod wpływem świadczenia 500+ skala ubóstwa energetycznego zmniejszyła się w tym roku z 17,1% (6,44 mln osób) do 14,4% (5,41 mln osób), czyli o ok. 1,03 mln osób. Jest to spadek o ok. 16% (2,7 pkt. proc.), co należy uznać za odczuwalną zmianę wyprowadzająca znaczną grupę gospodarstw domowych poza próg ubóstwa energetycznego. Największa redukcję zgodnie z oczekiwaniami można zaobserwować w grupie rodziców samotnie wychowujących dzieci oraz w grupie małżeństw z dwójką lub więcej dzieci (redukcja o 5-6 pkt. proc., czyli spadek o 33-39%). Należy jednak zwrócić uwagę, że instrument ten w swoim założeniu kierowany jest do rodzin z dziećmi i jedynie 40% ubogich energetycznie uprawnionych byłoby do jego otrzymywania (lub 46% jeśli zastosujemy progi dochodowe bez uwzględnienia świadczenia 500+). Redukcję ubóstwa energetycznego dzięki temu instrumentowi należy interpretować raczej jako efekt uboczny podniesienia zasobności gospodarstw domowych posiadających dzieci. Nie jest to z całą pewnością efekt zamierzony, a sam instrument nie jest dedykowany rozwiązaniu problemu ubóstwa energetycznego (brak takich odwołań w dokumentach opisujących program). Przedstawione tu dane mogą dostarczyć argumentów szerokiej dyskusji na temat tego kontrowersyjnego instrumentu. Szczegółowe wyniki dotyczące wpływu programu 500+ na doświadczenie ubóstwa energetycznego wymagają oddzielnego opracowania ze względu na swoją objętość i zostaną w tym miejscu pominięte.

 

Przyczyny związane z użytkowaniem energii

Kwestia kształtowania postaw oraz edukacja w zakresie efektywnego użytkowania energii w gospodarstwach domowych jest bardzo szerokim zagadnieniem i jest adresowana licznymi sposobami na poziomie centralnym, regionalnym i lokalnym. Wyczerpujący jego opis wymaga oddzielnego i obszernego opracowania. Ze względu na ograniczoną formę tego tekstu zagadnienie to zostanie tu pominięte. Nie oznacza to jednak, że jest ono mniej istotne od pozostałych dwóch. Wprost przeciwnie wiedza i umiejętności w zakresie efektywności energetycznej są jednym z kluczowych moderatorów decyzji o podejmowaniu inwestycji termomodernizacyjnych, oszczędnościowych, wyborów konsumenckich, użytkowaniu odbiorników energii, etc. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że badania Instytutu na rzecz Ekorozwoju oraz fundacji Habitat for Humanity dotyczące ubóstwa energetycznego pokazują niewielką świadomość problemu ubóstwa energetycznego, wiedzy o możliwościach podnoszenia efektywności energetycznej czy oszczędzania energii zarówno wśród instytucji samorządowych, jak i wspólnot mieszkaniowych, spółdzielni i samych mieszkańców (Pyka, Liszka, Czajkowski, Kukla 2014; Stępniak, Trochimiak-Jóźko, Jóźko, 2016).

 

 

Propozycje rozwiązań problemu ubóstwa energetycznego w Polsce

Opisane powyżej instrumenty nie są wprost adresowane do grupy ubogich energetycznie – są jedynie politykami, które pośrednio mogą mieć pozytywny wpływ na rozwiązywanie tego problemu. W tej części zaprezentowana jest propozycja zestawu instrumentów, które mają na celu zmniejszenie skali ubóstwa energetycznego w Polsce. Propozycja – zgodnie modelem polityki opartej o wiedzę – bazuje na przeprowadzonych dotychczas badaniach, konceptualizacjach zjawiska ubóstwa energetycznego, a przede wszystkim odpowiada na przyczyny jego występowania. Powinna być ona interpretowana i implementowana całościowo, ponieważ stosowanie tylko wybranych instrumentów skutkować będzie fragmentarycznym i częściowym oddziaływaniem na to zjawisko. Wskazać można na kolejność stosowania poszczególnych rozwiązań w pracy z ubogim energetycznie gospodarstwem domowym zgodnie z zasadą od najpilniejszych do trwałych. W pierwszej kolejności zapewniana powinna być doraźna pomoc finansowa na pokrycie wydatków energetycznych, ponieważ „tu i teraz” dane gospodarstwo doświadcza problemu i należy mu ulżyć. Nie jest to jednak rozwiązanie systemowe i powinno być powiązane z innymi standardowymi instrumentami pomocy i reintegracji społecznej. Jednocześnie należy takie gospodarstwo wspierać w aspekcie postaw i umiejętności w zakresie efektywnego użytkowania urządzeń pobierających energię. Dla gospodarstw w najmniejszym stopniu doświadczających tego problemu ten zestaw instrumentów mógłby być wystarczający. Zasadniczym jednak instrumentem jest jednak inwestycja termomodernizacyjna, jeśli jest taka potrzebna, która w największym stopniu odpowiada za ubóstwo energetyczne. Jednocześnie jest ona najbardziej kosztowna i najtrudniejsza do przeprowadzenia szczególnie dla grupy doświadczającej zarówno ubóstwa energetycznego jak i dochodowego. Propozycje rozwiązań zostaną zaprezentowane w kolejności skali zaangażowania środków publicznych i priorytetu działań z publicznego punktu widzenia. Część rekomendacji w tym rozdziale znalazła się już w publikacji „Propozycje mechanizmów wsparcia procesu przeciwdziałania zjawisku ubóstwa energetycznego w Polsce” autorstwa Arkadiusza Węglarza, Grzegorza Kubalskiego i Dominika Owczarka wydanej przez Instytut na rzecz Ekorozwoju w 2014 roku oraz w publikacji „Making enegy efficiency investments available to the poor” autorstwa Clifforda Arona, Jacka Kostrzewy, Dominika Owczarka i Elżbiety Świdrowskiej opracowanej dla Banku Światowego w 2013 roku. W tym miejscu pozostawione zostały wyłącznie aktualne rekomendacje, a także pojawiły się nowe rozwiązania oraz aktualizacje dotychczasowych propozycji.

 

Przyczyny techniczne

W zakresie rozwiązywania przyczyn technicznych ubóstwa energetycznego istnieją już w zasadzie instrumenty, które potencjalnie mogły by być skuteczne, jeśli udałoby się wyeliminować bariery dostępu dla opisywanej w tym opracowaniu grupy. Istniejące programy zatem powinny zostać utrzymane, a proponowane tu rekomendacje wskazują na modyfikacje tych instrumentów w taki sposób, aby były one dostępne również dla ubogich energetycznie. W większości przypadków rekomendacje polegają na wprowadzeniu dodatkowego trybu przeznaczania środków, które byłby skierowany do tej grupy, równolegle z zachowaniem zasad przymawiania środków na dotychczasowych zasadach dla pozostałych grup beneficjentów.

Zarówno premia termomodernizacyjna jak również program Ryś oraz program KAWKA są oceniane pozytywnie. Pierwsza z rekomendacji modyfikujących te instrumenty polegałaby na przesunięciu ich w hierarchii priorytetów politycznych i zapewnieniu nieprzerwanego oraz hojniejszego finansowania. Wymaga to decyzji politycznej na poziomie centralnym i samorządowym, która polegałaby na uznaniu problemu efektywności energetycznej i ubóstwa energetycznego za istotny problem społeczny, ekonomiczny i środowiskowy (patrz uzasadnienie w pierwszej części tego opracowania). Obecny model finansowania jest jedynie kroplą w morzu potrzeb i nie stanowi skutecznej zachęty do podejmowania inwestycji tego rodzaju.

 

Zawieszenie obowiązku zaciągania kredytu (premia termomodernizacyjna, Ryś, KAWKA)

Jednym z głównych barier w dostępie do programów Ryś, KAWKA, czy to premii termomodernizacyjnej jest obowiązek zaciągnięcia kredytu na potrzeby inwestycji w efektywność energetyczną. Rekomendacja modyfikacji obecnych mechanizmów polegałaby zatem na zawieszeniu tego warunku. Rozwiązanie to generuje mniej kosztów operacyjnych (bez oprocentowania kredytu), a samo wsparcie mogłoby być jest udzielenie bezpośrednio podmiotom przeprowadzającym termomodernizację (wspólnotom mieszkaniowym, spółdzielniom mieszkaniowym, samorządom termomodernizującym zasób komunalny, osobom prywatnym). Mogłoby to być dobre rozwiązanie do podmiotów, które w sensie psychologicznym dystansują się od rozwiązań wymagających zaciągnięcia zobowiązań finansowych (niechęć wobec kredytów). Jest to opcja atrakcyjna dla podmiotów nie posiadających zdolności kredytowej, ale które są w stanie uzbierać odpowiednią kwotę pokrywająca koszty remontu. Wprawdzie to rozwiązanie czasochłonne, ale nominalnie tańsze, jeśli weźmiemy pod uwagę tylko koszty inwestycyjne. Jego ograniczeniem jest zagrożenie, że wspólnoty / spółdzielnie będą odraczać moment przeprowadzenia inwestycji do momentu uzbierania kwoty potrzebnej do jej przeprowadzenia. Ponadto liczba składanych wniosków o przyznanie dotacji mogłaby być trudna do uniesienia w kategoriach finansowych dla budżetu państwa. Należałoby zatem wprowadzić ograniczenie tego mechanizmu wyłącznie do najbiedniejszych podmiotów. W tym celu niezbędne byłoby zdefiniowanie podmiotów uprawnionych np.: procent gospodarstw domowych ubogich energetycznie / pobierających dodatek mieszkaniowy w danym budynku lub liczba odmów w procedurze przydzielania kredytu. Innym ograniczeniem mogłoby być zmniejszenie wysokości dotacji, jeśli inwestycja trwa dłużej niż zdefiniowany okres np. trzy lata. Warto zastosować w tym przypadku również ograniczenie zabezpieczające przed niepełną termomodernizacją, polegające na progresywnym przyznawaniu premii w zależności od głębokości efektu energetycznego (do poziomu co najmniej 25% poprawy efektywności energetycznej budynku). Pewnym ryzykiem tego rozwiązania byłoby zmniejszenie bezpieczeństwa przeprowadzenia procedury w całości i w ten sposób, aby miała ona kompleksowy charakter, niemniej jednak znacznie wzrosłaby dostępność takich inwestycji. Warto w takiej sytuacji instrument ten połączyć ze wsparciem takich podmiotów ze strony lokalnych organizacji pozarządowych lub przedstawicieli samorządu / ośrodków pomocy społecznej.

 

Gwarancje finansowe dla podmiotów nie posiadających zdolności kredytowej (premia termomodernizacyjna, Ryś, KAWKA)

Innym sposobem na poradzenie sobie z problemem braku zdolności kredytowej jest utworzenie państwowego systemu gwarancji kredytowych dla niezamożnych podmiotów (wspólnot mieszkaniowych, spółdzielni, indywidualnych właścicieli), które nie mają zdolności kredytowej.

Instytucją poręczającą mógłby być Bank Gospodarstwa Krajowego, a banki komercyjne podmiotami udzielającymi kredytu. Mechanizm gwarancji polegałby na tym, że kiedy pojawiłby się problem spłaty raty kredytu przez kredytobiorcę, instytucja gwarantująca pokrywałaby kwotę, której kredytobiorca nie jest w stanie wpłacić. Pokrycie wartości niezapłaconej raty jednak nie musi oznaczać przerwania danej linii kredytowej, można zastosować mechanizm pośredni. Pewnym rozwiązaniem jest pokrycie kosztów przez instytucję gwarantującą tylko tej części, z którą aktualnie kredytobiorca ma trudność. Może być to zatem niewielkie wsparcie w trudnych finansowo momentach dla kredytobiorcy. Ponadto jeśli pojawiają się trudności ze spłatą, kredytobiorca w porozumieniu z kredytodawcą mogą negocjować inny harmonogram spłat nadrabiając zaległe wpłaty za okresy braku płynności finansowej.

Kolejnym rozwiązaniem jest zaprogramowanie relatywnie długiego i nierestrykcyjnego mechanizmu egzekwowania wpłat kredytowych np. trzy zawiadomienia, co najmniej jedna propozycja zmiany harmonogramu spłat kredytu, co najmniej jedno spotkanie w banku w celu ustalenia planu spłat, etc. w ciągu ustalonego okresu (np. 90 dni). Z racji na różnorodność profili finansowych małych wspólnot banki powinny oferować różnorodne produkty kredytowe, które dopasowane będą do ich możliwości i potrzeb. Tę elastyczność zapewni oddanie wolnej ręki tym podmiotom w kształtowaniu produktów.

Gwarancje tego rodzaju można wprowadzić jako modyfikacja zasad działania Funduszu Termomodernizacji i Remontów. Innym rozwiązaniem jest wpisanie tego instrumentu w program Funduszu Poręczeń Kredytowych, który obecnie skierowany jest do małych i średnich przedsiębiorstw. Program ten oferuje gwarancje do 20 mln złotych, co jest kwotą zupełnie wystarczającą na potrzeby termomodernizacji budynków małych wspólnot mieszkaniowych. Środki przekazane na gwarancje można rozpatrywać w perspektywie mechanizmu pomocy publicznej „de minimis”.

Takie rozwiązanie właściwe likwiduje ryzyko niewypłacalności i bankructwa kredytobiorcy. Zaciągnięta kwota kredytu zatem ostatecznie – w planowanym lub zmienionym harmonogramie – trafia do kredytodawcy. Ponadto często koszt inwestycji termomodernizacjyjnych nie jest bardzo wysoki. W konsekwencji również i przejście przez proces spłaty kredytu z punktu widzenia banków może być postrzegany jako łatwiejszy. Korzyści po stronie kredytobiorcy są dość oczywiste – rozwiązanie to pozwala na przeprowadzenie inwestycji i podniesienie efektywności energetycznej budynku oraz skorzystanie z dotacji (a także dopłat dla gospodarstw domowych ubogich energetycznie, jeśli mechanizm premii termomodernizacyjnej zostałby zmodyfikowany w sposób rekomendowany w tej ekspertyzie).

 

Pokrycie wkładu własnego ze środków publicznych (premia termomodernizacyjna, Ryś, KAWKA)

Warunkiem skorzystania z premii termomodernizacyjnej, programu Ryś i KAWKA jest posiadanie wkładu własnego do inwestycji. W przypadku podmiotów mających z tym problem można tę kwestię rozwiązać dwojako:

1) pokryć wkład własny ze środków publicznych (choć jest to rozwiązanie znacząco zwiększające wydatki publiczne) tak, aby niezamożne wspólnoty mogły uzyskać zdolność kredytową (skredytowanie wkładu własnego ze środków publicznych);

2) lub przekazać w zastaw bankowi wkład własny pochodzący ze środków publicznych, który może być wykorzystany przez bank wyłącznie w sytuacji opóźnień w spłacie kredytu – w zamian bank pokrywa 100% wartości inwestycji. To drugie rozwiązanie jest bardziej złożone i wymaga większych formalności, jednakże jest bezpieczniejsze i może gwarantować wysoki poziom zwrotu środków publicznych, jak miało to miejsce w podobnych programach na Węgrzech czy w Rumunii.

Motywacją do wprowadzenia tego instrumentu jest rozwiązanie problemu niekorzystania z mechanizmu premii termomodernizacyjnej przez podmioty, które nie posiadają odpowiedniej zdolności kredytowej. Instrument ten dedykowany byłby wyłącznie tym podmiotom. Przy prowadzeniu tego rozwiązania w życie niezbędne byłoby precyzyjne określenie kryteriów podmiotów (wspólnot / spółdzielni / budynków jednorodzinnych zamieszkiwanych przez ubogie energetycznie gospodarstwa domowe), które kwalifikowałyby się do jego zastosowania np.: dwukrotna odmowa udzielenia kredytu na cele termomodernizacyjne przy wykorzystaniu mechanizmu premii termomodernizacyjnej.. W pierwszym przypadku rozwiązanie polega na przydzieleniu dodatkowej dotacji na pokrycie wkładu własnego. Byłaby to dodatkowa kwota oprócz premii termomodernizacyjnej kierowana do najuboższych wspólnot, które nie mają innego sposobu przeprowadzenia inwestycji termomodernizacyjnej. W drugim przypadku Bank Gospodarstwa Krajowego (lub inny podmiot publiczny) w momencie zaciągania kredytu przez daną wspólnotę przekazywałby wkład własny bankowi, który z kolei finansuje inwestycję termomodernizacyjną w 100%. Całość kredytu wraz z odsetkami i wniesionym wkładem własnym przez BGK (pomniejszone o wartość dotacji) musiałaby być pokryta przez podmiot zaciągający kredyt. Ostatecznie zatem wkład własny pokrywany ze środków publicznych byłby zwracany przez ten podmiot. Natomiast zwrot ten rozłożony byłby na czas trwania kredytu oraz zlikwidowana byłaby bariera związana z koniecznością uzbierania wkładu własnego. Pewnym ryzykiem tego rozwiązania są trudności z pokrywaniem rat kredytowych przez ubogie podmioty. Jednakże alternatywą jest nieprzeprowadzenie termomodernizacji w tych budynkach w ogóle i utrzymywanie dotychczasowego poziomu ubóstwa energetycznego lub nawet jego powiększanie się w deteriorujących się budynkach.

 

Zwiększenie wysokości premii termomodernizacyjnej w przypadku budynków zamieszkiwanych przez gospodarstwa ubogie energetycznie

Rekomendowana modyfikacja mechanizmu przydzielania premii termomodernizacyjnej polega na zwiększeniu wysokości tej premii w budynku wielorodzinnym o wartość kosztów inwestycji termomodernizacyjnej ponoszonych przez gospodarstwa ubogie energetycznie. Warunki obliczania wysokości premii dla pozostałych gospodarstw pozostałoby jak dotychczas. Wysokość tej kwoty (wydatek inwestycyjny na cele termomodernizacji pomniejszony o oszczędności na pokrycie kosztów ogrzewania) można skalkulować na podstawie przeprowadzonego (obowiązkowego) audytu energetycznego. Wysokość dodatkowej premii obliczana byłaby proporcjonalnie do liczby gospodarstw domowych ubogich energetycznie w aplikującej wspólnocie/spółdzielni mieszkaniowej. W ten sposób inwestycja nie podnosi wydatków na cele mieszkaniowe gospodarstw ubogich energetycznie, zwiększa natomiast poziom ich komfortu energetycznego wyprowadzając znaczącą część z nich poza ubóstwo energetyczne. Co więcej, pokrycie tych kosztów inwestycyjnych będzie silnym argumentem w momencie podejmowania decyzji podczas głosowania wspólnoty mieszkaniowej za realizacją inwestycji termomodernizacyjnej z wykorzystaniem mechanizmu premii termomodernizacyjnej. Jednocześnie zidentyfikowanie gospodarstw ubogich energetycznie we wspólnocie aplikującej o premię termomodernizacyjną będzie w interesie tej wspólnoty, a w kategoriach społecznych – gospodarstwa wykluczone społecznie staną się „pożądane społecznie”.

Instrument ten znajdzie swoje największe zastosowanie w przypadku wspólnot mieszkaniowych składających się z gospodarstw mieszanych (spełniających i nie spełniających kryterium ubóstwa energetycznego), w tym także wspólnot z mieszaną własnością mieszkań: prywatnych i komunalnych. Do pewnego stopnia będzie on stosowany również w spółdzielniach mieszkaniowych – tych nielicznych, które jeszcze nie przeprowadziły termomodernizacji. Zaletą tego rozwiązania jest fakt istnienia sprawnego mechanizmu wsparcia inwestycji termomodernizacyjnych. Warunkiem wprowadzenia rekomendacji jest dokonanie jego modyfikacji w celu dotarcia do specyficznej i najbardziej potrzebującej grupy odbiorców. Zachowane mogą być także dotychczasowe procedury przyznawania premii prowadzone przez bankowych operatorów mechanizmu uzupełnione o dostarczenie zaświadczenia o spełnianiu kryteriów przynależności do grupy ubogiej energetycznie (jeden dodatkowy formularz lub rozszerzenie dotychczasowych formularzy). Dzięki temu wprowadzona modyfikacja przyznawania premii nie zmieni dotychczasowej procedury aplikacyjnej i nie zwiększy znacząco obciążenia biurokratycznego tego procesu. Ten zabieg z kolei sprawia, że zmniejsza się wysokość zaciąganej kwoty kredytu przez całą wspólnotę, a więc na tym rozwiązaniu skorzystają finansowo również gospodarstwa domowe nie spełniające kryterium ubóstwa energetycznego w danej wspólnocie/spółdzielni. W konsekwencji w globalnym rozrachunku z perspektywy banków zaangażowanych w operowanie premii termomodernizacyjnej zmniejszenie wartości kredytów zmniejsza również ryzyko nieterminowych spłat lub braku spłat, które najczęściej generowane są przez gospodarstwa niezamożne. Co więcej, możliwe będzie zwiększenie liczby udzielanych kredytów dzięki dotarciu do nowych – dotychczas niedostępnych – klientów produktu kredytowego.

Dzięki zastosowaniu tego mechanizmu może pojawić się pozytywne zjawisko odwracania stygmatu ubóstwa energetycznego polegające na tym, że obecność tej grupy odbiorców w danej wspólnocie/spółdzielni mieszkaniowej wiązać się będzie z realną korzyścią ekonomiczną. Dzięki takiemu mechanizmowi oprócz efektu technicznego osiągany będzie jednocześnie efekt społeczny.

Rozważyć należy kwestię obliczania dodatkowej premii termomodernizacyjnej w przypadku sprzedaży mieszkania przez właściciela ubogiego energetycznie właścicielowi nie spełniającemu tego kryterium.

owczarek_rys_7

System grantowy na cele poprawy efektywności energetycznej budynków zamieszkiwanych przez gospodarstwa domowe ubogie energetycznie

Równoległym mechanizmem do obecnie obowiązujących: premii termo modernizacyjnej, programu Ryś i programu KAWKA mógłby być system oparty nie tyle o dotację (dopłatę do kredytu), ale grant na przeprowadzenie termomodernizacji w budynkach zamieszkiwanych przez gospodarstwa ubogie energetycznie. W założeniu powinien być to program skierowany do gmin dysponujących zasobem komunalnym. Można go jednak otworzyć również na podmioty prywatne. Z punktu widzenia gmin główną barierą dla inwestycji termomodernizacyjnych jest brak zasobów finansowych oraz osiąganie limitów zadłużenia, co uniemożliwia korzystanie z instrumentów opartych o kredyt. Operatorem takiego systemu grantowego dla gmin mógłby być NFOŚiGW lub Wojewódzkie Fundusze OŚiGW. Instrument ten może być zasilany środkami pochodzącymi z Regionalnych Programów Operacyjnych przewidzianych w programowaniu środków europejskich na lata 2014-2020 lub krajowych środków publicznych.

Główna idea tego instrumentu polega na przekazaniu wsparcia finansowego w formie grantu zarządcom mienia komunalnego, czyli samorządom terytorialnym, na podłączenie budynków do miejskiej sieci cieplnej i elektroenergetycznej, jak również na realizację głębokiej termomodernizacji. Jednostka samorządu terytorialnego byłaby podmiotem aplikującym o grant, który pokrywałby część kosztów inwestycyjnych (do ustalenia w zależności od dostępnych środków). Pozostała część musiałaby pochodzić ze środków własnych danej jednostki samorządowej lub kredytu zaciągniętego przez dany samorząd na ten cel.

Efektem działania tego narzędzia będzie szybszy przebieg termomodernizacji i podłączeń do sieci centralnego ogrzewania budynków komunalnych, co w efekcie zmniejszy koszty ponoszone na energię. Ma to szczególne znaczenie w obecnej sytuacji, w której często opłaty za mieszkanie nie pokrywają rzeczywistych kosztów ogrzewania. Pozwoli to na lepsze bilansowanie finansów samorządów w dłuższej perspektywie. Co najważniejsze jednak, znacząco podniesie się komfort termiczny i energetyczny mieszkań komunalnych i tym samym zmniejszy się zasięg ubóstwa energetycznego w tym typie budownictwa.

Rozwijając ten mechanizm rekomenduje się również wykorzystanie oszczędności samorządów na wydatkach energetycznych po przeprowadzeniu termomodernizacji na finansowanie inwestycji termomodernizacyjnych w kolejnych budynkach komunalnych zarządzanych przez daną JST. Można zastosować w tym przypadku instrument funduszu rewolwingowego lub instrument prostszy polegający na wprowadzeniu zapisu w umowie grantowej, że dotacja ma charakter bezzwrotny, jeśli oszczędności z wydatków energetycznych przeznaczone zostaną na kolejną inwestycję podnoszącą efektywność energetyczną mieszkań komunalnych. Pierwsze z rozwiązań jest bardziej złożone w kategoriach prawnych, ale jest bardziej elastyczne. Dzięki temu mechanizmowi pierwotne środki finansowe pochodzące z grantu będą mogły być wykorzystywane wielokrotnie do momentu zminimalizowania problemu niskiej efektywności energetycznej budynków komunalnych i znacznego ograniczenia zjawiska ubóstwa energetycznego w tym typie zabudowy. Uruchomienie takiego mechanizmu jednak wymagałoby opracowania procedury obliczania oszczędności i przekazywania ich na cele termomodernizacyjne. Drugie rozwiązanie, mimo że prostsze, daje gwarancję tylko jednorazowego reinwestowania oszczędzonych środków.

Przy wyborze wykonawców przedsięwzięć termomodernizacyjnych można zastosować klauzule społeczne w zamówieniach publicznych, które pozwolą wykonywać prace podmiotom zatrudniających osoby wykluczone. W ten sposób jednocześnie adresowany będzie problem ubóstwa energetycznego i wykluczenia społecznego, które w wielu przypadkach się pokrywają.

Dzięki temu instrumentowi możliwe byłoby uruchomienie inwestycji podnoszących efektywność energetyczną mieszkań komunalnych na dużą skalę, co do tej pory nie było możliwe ze względu na brak instrumentu dedykowanego tej grupie odbiorców (premia termomodernizacyjna nie była używana ze względu na konieczność zaciągania kredytu, który zwiększał dług publiczny samorządów osiągający obecnie maksymalny próg lub zbliżający się do progu) oraz niską priorytetowość tego rodzaju inwestycji dla samorządów. Zaletą jest również łatwość przeprowadzenia procedury, która dotyczy wielu budynków jednocześnie ze względu na duże możliwości operacyjne właściciela, którym jest samorząd terytorialny. W efekcie obserwowalibyśmy wyraźne ograniczenie skali ubóstwa energetycznego w miastach, ponieważ mieszkania komunalne należą do budynków wielorodzinnych o najniższym standardzie energetycznym w Polsce. Ograniczeniem natomiast tego instrumentu jest jego kosztochłonność w momencie dokonywania inwestycji, która jednak będzie miała szybki zwrot w postaci oszczędności i w konsekwencji poprawi bilansowanie budżetów samorządów.

 

Finansowanie inwestycji w efektywność energetyczną za pośrednictwem organizacji pozarządowych

Kolejną propozycją instrumentu wspierania inwestycji mających na celu podniesienie efektywności energetycznej ubogich energetycznie gospodarstw domowych jest system grantowy dystrybuowany przez organizacje pozarządowe. Specjalistyczne organizacje pozarządowe, które wyposażone są w wiedzę w jaki sposób przeprowadzać inwestycje termomodernizacyjne i wymianę urządzeń na bardziej efektywne energetycznie mogłyby otrzymywać środki, które pochodziłyby ze zbiórek lub ze źródeł publicznych. Organizacje takie mogłyby udzielać nieoprocentowanych pożyczek, które po spłaceniu używane są do finansowania kolejnych projektów lub dokonywać termomodernizacji wprost ze środków publicznych (rozwiązanie droższe). Można wyobrazić sobie jednak również organizację, która realizuje przedsięwzięcia w zakresie podnoszenia efektywności energetycznej w najbiedniejszych regionach/budynkach zamieszkiwanych przez gospodarstwa domowe niezdolne do samodzielnego wysiłku inwestycyjnego w oparciu o stały system grantów ze środków publicznych. Ponadto można wyobrazić sobie metodę pracy organizacji pozarządowych, które nie ograniczałyby się wyłącznie do przeprowadzenia inwestycji w sposób profesjonalny, ale również dostarczałyby wiedzy i umiejętności wykorzystywania źródeł energii w ramach pakietu doradczo-edukacyjnego. Organizacje takie mogłyby także włączać w realizację inwestycji samych mieszkańców, a także lokalną społeczność czy wolontariuszy, co oprócz efektu edukacyjnego i aktywizacyjnego obniżałoby koszty realizacji inwestycji. Działania takie budowałyby lokalny kapitał społeczny i zaufanie do państwa, jego instytucji i organizacji pozarządowych. Taki mechanizm pozwoliłby docierać do grup najbardziej potrzebujących z pominięciem wszelkich procedur administracyjnych towarzyszących mechanizmowi premii termo modernizacyjnej lub innym. Organizacje pozarządowe działające lokalnie cieszą się ponadto dużym zaufaniem, na pewno większym niż firmy typu ESCO, które traktowane są ambiwalentnie, a co najmniej z dystansem.

Przykładem takiego rozwiązania jest działalność przywoływanej w tym raporcie wielokrotnie fundacja Habitat for Humanity[14] wywodzącej się z USA, która funkcjonuje w Polsce już od początku lat 90-tych XX w.

 

Powyżej przedstawiony zestaw instrumentów na pewno nie jest kompletny i można go rozwijać o kolejne polityki publiczne. Wydaje się jednak, że na obecnym etapie połączenie tych rozwiązań może stanowić dobry początek w zmniejszaniu skali ubóstwa energetycznego, ponieważ skierowane są one do wszystkich kluczowych interesariuszy: podmiotów prywatnych (szczególnie właścicieli domów jednorodzinnych), publicznych (samorządy gospodarujące zasobami komunalnymi) i organizacji pozarządowych. Tym samym bazują na ich mocnych stronach i kompetencjach w skutecznym realizowaniu inwestycji na potrzeby tej specyficznej grupy. Rozważać można także modyfikację systemu białych certyfikatów, co zostało już szczegółowo opisane gdzie indziej (Węglarz, Kubalski, Owczarek 2014). W świetle działań ostatnio podejmowanych przez rząd polski istotne jest także, aby Narodowy Program Mieszkaniowy (zawierający m.in. program Mieszkanie +) uwzględniał potrzebę rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego biorąc pod uwag jego złożoność i specyfikę.

 

Przyczyny ekonomiczne

W części poświęconej przeglądowi obecnych instrumentów polityk publicznych mających potencjalny wpływ na zmniejszanie skali ubóstwa energetycznego sformułowany został wniosek o braku właściwego instrumentu wsparcia dla tej grupy. Świadczenie wychowawcze 500+ wprawdzie będzie miało odczuwalnie pozytywny wpływ w tym obszarze, jednak nie jest to instrument adresowany temu problemowi. Co więcej większość ubogich energetycznie gospodarstw domowych nie będzie nim objęta. W założeniu najbardziej zbliżony instrument dodatku energetycznego rozmija się niemal zupełnie z grupą ubogich energetycznie. Zasadniczą kwestią jest tu zatem rozważenie jak mają się do siebie odbiorcy wrażliwi i ubodzy energetycznie oraz jakie instrumenty powinny być do nich skierowane (inne, te same?). Zasiłki celowe z systemu pomocy społecznej natomiast są na tyle niespecyficznym instrumentem, że nie mogą stanowić głównego narzędzia do walki z ubóstwem energetycznym. Potrzebny jest zatem nowy instrument wsparcia finansowego skierowany do tej grupy.

 

Zasiłek energetyczny

Badania Owczarka i Miazgi (2015) pokazały, że ubóstwo energetyczne pokrywa się jedynie w 33% procentach z ubóstwem dochodowym (chodzi o linię ubóstwa relatywnego obliczanej jako 60% mediany dochodów w populacji). Można założyć, że bieżącego wsparcia w postaci transferów finansowych w celu zaspokojenia aktualnych potrzeb potrzebuje wyłącznie grupa, która doświadcza dwóch rodzajów ubóstwa. Wprawdzie pozostałe gospodarstwa ubogie energetycznie również doświadczają trudności w zaspokojeniu swoich potrzeb energetycznych za rozsądną cenę, jednakże ta deprywacja nie jest tak głęboka i nie wiąże się z popadnięciem w ubóstwo dochodowe. Przy takiej interpretacji bezpośrednie wsparcie finansowe mogłoby mieć dużo mniejszy zakres podmiotowy, byłoby bardziej skoncentrowane i przez to skuteczniejsze. Jak jednak miałby wyglądać taki instrument? Skoro mówimy o grupie ubogiej dochodowo, która w znacznym stopniu jest uprawniona do korzystania ze świadczeń socjalnych z systemu pomocy społecznej, to taki instrument – zasiłek energetyczny – mógłby przyjąć postać świadczenia dystrybuowanego przez ośrodki pomocy społecznej. Tym samym utrzymana byłaby zasada sprawiedliwości społecznej polegająca na tym, że wsparcie socjalne udzielane jest potrzebującym (ubogim dochodowo), a nie gospodarstwom domowym o średnich lub wysokich dochodach.

Zasiłek energetyczny mógłby być finansowany z kilku źródeł:

  • Skoro dodatek energetyczny nie spełnia swojej roli, mógłby być całkowicie zlikwidowany, a środki zarezerwowane na ten cel przekazane na finansowanie zasiłku energetycznego. Łącznie byłaby to kwota co najmniej 18 mln zł (wartość dla 2015 roku), a jeśli dodatek energetyczny przyznawany był – zgodnie z regulacjami – wszystkim uprawnionym do otrzymywania dodatku mieszkaniowego, to wynosiłaby ponad 70 mln zł (szacowanie w oparciu o ok. czterokrotną różnicę między liczbą przyznanych dodatków mieszkaniowych i energetycznych). Warto też zwrócić uwagę, że sam dodatek mieszkaniowy trafia znacznie mniejszej liczby gospodarstw domowych niż wynika to z kryteriów jego przyznawania. Potencjalnie zatem na ten instrument powinny być zarezerwowane nawet większe środki.
  • Instrument w postaci ryczałtu na opał pełni funkcję wsparcia finansowego gospodarstw domowych bez centralnego ogrzewania, ciepłej wody lub gazu, czyli grupy która definicyjnie doświadcza problemów z zaspokojeniem swoich potrzeb energetycznych. Wiemy, że dodatek mieszkaniowy, którego ryczałt na opał jest częścią, nie trafia do grupy ubogich energetycznie (Owczarek, Miazga 2015). Środki również z tego instrumentu mogłyby zasilić pulę na potrzeby zasiłku energetycznego. Jak wcześniej zostało to przytoczone, dokłada wartość wydatków na ten cel nie jest zbierana w statystykach publicznych. Natomiast łączna wartość dodatków mieszkaniowych, których ryczałt na opał jest częścią wyniosła ok. 971 mln zł w 2014 roku.
  • Trzecim źródłem są te zasiłki celowe, które dedykowane są pokryciu kosztów opału, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Niestety obecnie dokładne określenie wysokości środków przeznaczanych na ten cel jest niemożliwe. Wiadomo natomiast, że w 2015 roku w ramach kategorii „inne zasiłki celowe i w naturze” rozdysponowano 719,1 mln zł.

Takie rozwiązanie polegałoby wyłącznie na przesunięciu już istniejących środków w obecnie funkcjonujących mechanizmach na nowy cel. Potrzebna byłaby zatem decyzja polityczna, która konstytuowałaby nowy instrument.

Przyjmując konserwatywne założenie w oparciu o przytoczone dane, że w ramach zasiłku energetycznego zarezerwowana byłaby kwota 200 mln zł, można dokonać obliczeń wartości przyznawanego wsparcia finansowego. Gospodarstw domowych spełniających przyjmowane tu założenia, czyli jednocześnie ubogich energetycznie i dochodowo w 2013 roku było w Polsce ok. 720 tys. (ok. 2,15 mln osób). Przy założeniu, że wszystkie te gospodarstwa domowe ubiegać się będą o przyznanie zasiłku energetycznego i otrzymywać go będą przez wszystkie miesiące w roku, to jego średnia wartość wynosić będzie ok. 23 zł miesięcznie na każde gospodarstwo domowe (transfer w wysokości 276 zł w skali roku). Jeśli przyjęlibyśmy jednak, że dysponujemy kwotą 300 mln zł, wartości te wyglądałyby jeszcze korzystniej: ok. 34 zł/mc (416 zł w skali roku). Jeśli wzięlibyśmy pod uwagę fakt, że wsparcie finansowe mogłoby być jedynie okresowe np.: w sezonie grzewczym lub tylko na krótki czas w związku z doświadczaniem jedynie czasowych / jednorazowych trudności z pokryciem rachunków, to podane średnie wartości mogłyby być jeszcze wyższe. W porównaniu ze wsparciem w ramach dodatku energetycznego, który waha się między 11,29 zł/mc a 18,81 zł/mc w zależności od liczebności gospodarstwa domowego podane oszacowane wartości są odczuwalnie większe. Tym samym skuteczniej, a jednocześnie bardziej trafnie (ze względu na skierowanie środków do grupy rzeczywiście potrzebującej) są w stanie ulżyć w bieżących problemach w pokrywaniu finansowych zobowiązań dotyczących rachunków za energię.

Kolejnym krokiem w konstruowaniu tego narzędzia jest ustanowienie kryteriów jego przyznawania. Mogłyby one wyglądać podobnie do kryteriów składających się na definicję Low Income High Costs (LIHC) stosowaną przy statystycznym szacowaniu skali zjawiska. Beneficjent zasiłku energetycznego musiałby spełniać oba poniższe warunki:

  • Warunek niskiego dochodu:

Dochód na osobę w rodzinie poniżej kwoty wyznaczanej przez sumę:

Kwoty progu dochodowego przypadającego na osobę uprawniającego do otrzymywania świadczeń socjalnych (obecnie 634 zł dla osoby samotnie gospodarującej lub 514 zł dla osoby w rodzinie)

Kwoty średnich wydatków miesięcznych na energię z ostatnich trzech miesięcy (z uwzględnieniem wszystkich wydatków na ogrzanie mieszkania i elektryczność, z wyłączeniem paliw na potrzeby transportu). Wartość ta weryfikowana byłaby w oparciu o dostarczone rachunki (opłacone i nieopłacone).

  • Warunek wysokich wydatków energetycznych:

Wydatki na cele energetyczne w takim gospodarstwie domowym musiałyby znajdować się powyżej wyznaczonych wartości obliczanych w odniesieniu do wielkości gospodarstwa domowego w oparciu o modelowe wydatki energetyczne. Progi te (kwoty) byłyby zatwierdzane i ogłaszane corocznie przez właściwego ministra (minister energii lub minister ds. polityki społecznej). Przykładem takich progów są wartości obliczone w oparciu o bazę danych z Badania budżetów gospodarstw domowych z 2013 roku stosowane przy kalkulacji skali ubóstwa energetycznego. Wartości podane w kolumnie stanowią medianę modelowych wydatków energetycznych dla tego roku i powinny być bieżąco uaktualniane (dla uproszczenia wartości te mogą być zaokrąglone).

Liczba osób w gospodarstwie domowym Miesięczne wydatki energetyczne (zł)
1 220,59
2 230,35
3 235,16
4 273,27
5 i więcej 435,91

 

Spełnienie tych dwóch kryteriów przez dane gospodarstwo domowe kwalifikowałoby do otrzymywania zasiłku energetycznego.

Wysokość świadczenia w takim rozwiązaniu miałaby charakter elastyczny i uzależniona byłaby od różnicy między uśrednionymi miesięcznymi wydatkami energetycznymi z ostatnich trzech miesięcy i mediany modelowych wydatków przypadających na dane gospodarstwo domowe w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym.

Zaletą takiego rozwiązania byłoby oparcie się na istniejących instytucjach i mechanizmach wsparcia (ośrodki pomocy społecznej i pracownicy socjalni), zatem nie ma potrzeby powoływania nowych podmiotów. Ponadto pracownicy socjalni dzięki rozpoznaniu potrzeb w społeczności lokalnej byliby w stanie najtrafniej oceniać gospodarstwa domowe w największym stopniu wymagające wsparcia. Mogliby oni także w sposób kompleksowy świadczyć usługi związane z doradztwem w zakresie zarządzania budżetem gospodarstwa domowego z uwzględnieniem oszczędności energii (co zresztą już ma miejsce np.: w ramach kontraktów socjalnych, w centrach i klubach integracji społecznej). Lokalne operowanie zasiłku pozwoliłoby na wysoki poziom trafności w dotarciu do potrzebujących, ale również miałoby charakter więziotwórczy, rozwijający lokalny kapitał społeczny. Co więcej finansowanie zasiłku energetycznego odbywałoby się w ramach aktualnych funduszy i nie generowałoby dodatkowych wydatków ze środków publicznych ponad już istniejące. Kolejną zaletą tego rozwiązania jest jego prostota: opiera się na istniejących progach dochodowych, weryfikowalnych w łatwy sposób wydatkach na energię (w oparciu o przedstawione rachunki). Dodatkowe zadanie jakie wiązałoby się z wprowadzeniem tego instrumentu byłoby oszacowywanie progów wydatków energetycznych dla poszczególnych typów gospodarstw domowych, co jednak wykonywane byłoby na poziomie centralnym jednorazowo w ciągu roku. Zaletą takiego opracowania byłaby także jego wartość poznawcza, ponieważ stanowi ono część modelu stosowanego do obliczania skali zjawiska ubóstwa energetycznego zgodnie z definicją Low Income High Costs (LIHC), która mogłaby stanowić jednocześnie wskaźnik skuteczności tego instrumentu. Ponadto zasiłek energetyczny realizowałby zasadę sprawiedliwości społecznej polegający na wspieraniu wyłącznie gospodarstw w największym stopniu doświadczających trudności z zaspokojeniem swoich podstawowych potrzeb energetycznych.

Zasiłek energetyczny byłby jedynym instrumentem bezpośredniego wsparcia finansowego gospodarstw ubogich energetycznie doświadczających w najwyższym stopniu problemów z pokryciem bieżących wydatków energetycznych. Powinien on trafiać do potrzebujących w pierwszej kolejności – spośród innych instrumentów wsparcia – w celu szybkiego ulżenia trudnościom „tu i teraz”. Należy jednak podkreślić, że stosowanie go nie rozwiązuje problemu ubóstwa energetycznego, a jedynie niweluje go czasowo. Podniesienie przychodów gospodarstwa domowego powinno być adresowane zestawem innych narzędzi systemu aktywizacji i integracji społecznej (usługi pomocy społecznej i usługi rynku pracy) w celu trwałego wydobycia danego gospodarstwa domowego z ubóstwa dochodowego. Jednocześnie jeśli stan techniczny zamieszkiwanego budynku danego gospodarstwa domowego wskazuje na jego niską efektywność energetyczną, w drugiej kolejności proponowane powinny być mechanizmy wsparcia inwestycji podnoszącej efektywność energetyczną budynku, które zostały opisane we wcześniejszym punkcie (adekwatnie do potrzeb i możliwości finansowych tego gospodarstwa).

 

Spłaty zaległych rachunków – programy przedsiębiorstw energetycznych

W przypadku gospodarstw domowych, które doświadczają trudności z pokrywaniem wydatków na cele energetyczne od dłuższego czasu, mamy do czynienia z powstawaniem zaległości płatniczych i powstawaniem zadłużenia. Może to skutkować w dłuższej perspektywie zagrożeniem odłączenia od źródła zasilania. Wychodząc naprzeciw temu problemowi (jak również innym problemom) powstała kategoria odbiorcy wrażliwego energii elektrycznej oraz odbiorcy wrażliwego paliw gazowych zapisana pierwotnie w Dyrektywie elektroenergetycznej 2009/72/WE i Dyrektywie gazowej 2009/73/WE, które następnie zostały transponowane do polskiego prawodawstwa w postaci Prawa energetycznego. Ustawa ta wprowadza dodatek energetyczny oraz przypisuje ryczałt na opał jako instrument rozwiązywania problemów odbiorców wrażliwych gazu. Ponadto wprowadzony jest instrument instalacji liczników przedpłatowych jeśli w ciągu ostatnich 12 miesięcy odbiorca dwukrotnie spóźnił się uiszczeniem opłaty. Jeśli odbiorca odmówi zainstalowania urządzenia, przedsiębiorstwo energetyczne może wstrzymać dostarczanie energii elektrycznej lub rozwiązać umowę sprzedaży energii. Takie rozwiązanie wydaje się dość restrykcyjne w odniesieniu do gospodarstw ubogich energetycznie. Obecnie przedsiębiorstwa energetyczne stosują rozwiązania polegające na rozłożeniu zadłużenia na raty, co jest pewnym kompromisowym rozwiązaniem. Zależy ono jednak od polityki prywatnych podmiotów stąd nie zostanie ujęte w tym opracowaniu, które dedykowane jest instrumentom polityk publicznych. Niemniej jednak jest to jeden z instrumentów rozwiązywania problemu bezpośredniego pokrywania kosztów energii, z którymi mierzą się gospodarstwa ubogie energetycznie.

 

Przyczyny związane z użytkowaniem energii

Podobnie jak w części przeglądowej kwestia przyczyn ubóstwa energetycznego związanych ze sposobem użytkowania energii zostanie w tym miejscu jedynie zamarkowana. Z ponownym zastrzeżeniem jednak, że nie jest to ona mniej istotna od typów polityk publicznych oddziałujących na pozostałe dwie grupy przyczyn tego zjawiska, a jedynie niezwykle obszerna i wymagająca oddzielnego opracowania. W tym miejscu wskazane zostaną kierunki działań, które warto opracować i przekształcić w instrumenty polityk publicznych.

Postawy wobec efektywnego wykorzystania energii należałoby kształtować już w systemie edukacji publicznej i niepublicznej w postaci dedykowanych temu zagadnieniu lekcji. Kwestia ubóstwa energetycznego nie tyle mogłaby być przedmiotem oddzielnych zajęć, co raczej wskazywana jako zagrożenie związane z niewłaściwym użytkowaniem źródeł energii. Kursy takie mogłyby być prowadzone w połączeniu z innymi zagadnieniami dotyczącymi szeroko rozumianych postaw proekologicznych i koncentrować się na oszczędzaniu energii użytkowanej w miejscu zamieszkania (i nie tylko). Lekcje powinny zawierać konkretne wskazówki oszczędzania energii i sposobów na niski pobór energii np.: zakręcanie kaloryferów w trakcie wietrzenia, gaszenie światła w nieużywanych pomieszczeniach, gotowanie pod przykrywką i wyłączanie kuchenki elektrycznej przed skończeniem gotowania, wyłączenia urządzeń z trybu czuwania, stosowanie żarówek energooszczędnych i LEDowych, czy urządzeń o wysokiej klasie energetycznej, ale także promocja budownictwa nisko energetycznego / pasywnego / plus energetycznego oraz dostarczanie podstawowych informacji o potrzebie remontów budynków uwzględniających podnoszenie standardów energetycznych. Szczegółowe programy powinny być przygotowywane przez specjalistów w tej dziedzinie. Wiedza ta mogłaby być przekazywana zarówno podczas standardowych lekcji i włączona do kanonu omawianych zagadnień, ale także może być przedmiotem dodatkowych zajęć pozalekcyjnych (koła zainteresowań, olimpiady, etc.).

Powszechne dostarczanie wiedzy w tym zakresie powinno dobywać się przy wykorzystaniu różnorodnych narzędzi: akcji informacyjnych w mediach, rozmów i programów edukacyjnych w mediach, stron internetowych i kalkulatorów zużycia energii (oszczędzania energii i wydatków z tym związanych). Działania mogą być prowadzone lokalnie przez poszczególne spółdzielnie, wspólnoty czy innych zarządców (np.: samorządy w zasobie komunalnym) i skierowane do mieszkańców. Do zarządców natomiast powinny być kierowane akcje informacyjne dotyczące możliwości wsparcia inwestycji w efektywność energetyczną. Ten komponent powinien być stałym elementem każdego systemu grantowego, aby jego dotarcie było możliwe najbardziej skuteczne. Informacje o efektywnym wykorzystaniu energii powinny być kierowane również do prywatnych inwestorów (głównie budujących domy jednorodzinne) zachęcające do wykorzystania najnowszych technologii oszczędzających energię (budownictwo nisko energetyczne / pasywne / plus energetyczne). Warto naciskać (opinia publiczna, przedstawiciele mediów, eksperci) na przedstawicieli developerów, aby z zaawansowanych rozwiązań w obszarze efektywności energetycznej uczynili hasło przyciągające kupców mieszkań.

Oddzielnym zagadnieniem jest doradztwo w zakresie efektywności energetycznej, które powinno być kierowane do grupy ubogich energetycznie. Usługę taką mogliby świadczyć pracownicy socjalni po wcześniejszym przeszkoleniu wraz z obecnie prowadzonym treningiem w zarządzaniu budżetem gospodarstwa domowego. Rola pracowników socjalnych ma ogromne znaczenie w dotarciu do grupy jednocześnie ubogiej dochodowo i energetycznie oraz ma wysoki potencjał trafnego dotarcia do najbardziej potrzebujących. Kolejnym podmiotem mogącym pełnić taką funkcję są lokalne organizacje pozarządowe uzupełniające działania służb publicznych. Innym rozwiązaniem jest także przeszkolenie osób doświadczających ubóstwa energetycznego z zakresu efektywnego stosowania energii i zatrudnienie ich w roli doradcy energetycznego, co pozwoliłoby nie tylko rozszerzać wiedzę w tym obszarze, ale także zwiększać szanse wyjścia z ubóstwa dochodowego i energetycznego tych doradców. Samo doradztwo może być prowadzone nie tylko w odniesieniu do użytkowania energii, ale również w odniesieniu do realizowania inwestycji w efektywność energetyczną. W tym względnie wyżej wymienione podmioty mogłyby również odgrywać swoją rolę (organizacje pozarządowe, doradcy energetyczni, etc.) i powinny stanowić część instrumentów wsparcia inwestycji. Idealnym rozwiązaniem byłoby łączenie doradztwa z programami inwestycyjnymi.

Z całą pewnością wymienione tu metody wsparcia nie wyczerpują pełnego katalogu i wymagają opracowania szczegółowych rozwiązań. Kluczowe jest natomiast zapewnienie odpowiedniego finansowania zarówno na kampanie informacyjne, jak również na łączenie instrumentów inwestycyjnych z komponentem doradczym i edukacyjnym. Warto pamiętać także o grantach dla specjalistycznych organizacji pozarządowych, które działając lokalnie mogą dostarczać obu tych typów wsparcia.

 

 

Podsumowanie

owczarek_rys_8

Lis, Ramsza i Miazga w swojej publikacji „Dynamiczne własności miar ubóstwa energetycznego” (2015) opracowali model ekonometryczny pokazujący prognozy skali ubóstwa energetycznego do 2030 roku w Polsce, który oparty jest m.in. o miarę LIHC. Model ten brał pod uwagę następujące tendencje mające wpływ na skalę tego zjawiska: zmiany demograficzne, rozwój budownictwa (uwzględniający efektywność energetyczną budynków), wzrost dochodów oraz cen energii. W pierwszej kolejności pokazany został wpływ poszczególnych czynników. Okazuje się, że największe oddziaływanie na wzrost skali ubóstwa energetycznego ma – co oczywiste – wzrost cen, który prowadzić ma zgodnie z tymi kalkulacjami do z 15,3% w 2015 roku do 17,6% w 2030 roku w tym zakresie. Najskuteczniejszym natomiast czynnikiem obniżenia jego skali ma być wzrost dochodów (z 15,3% w 2015 do 13,4% w 2030). W modelu wzięto pod uwagę także polityki publiczne nakierowane na termomodernizację i podniesienie efektywności energetycznej budynków. Przy założeniu obecnego poziomu nakładów na ten cel – zgodnie z tą prognozą – instrumenty wsparcia publicznego nie będą w stanie w znaczący sposób zmniejszyć problemu ubóstwa energetycznego (zmiana ledwie o 0,5 pkt. proc. do 2030 roku). Symulacja pełnego modelu uwzględniającego wszystkie wymienione czynniki, pokazała, że skala ubóstwa energetycznego w tym okresie utrzyma się niemal na tym samym poziomie (spadek o 0,4 pkt. procentowe). W symulacji pełnego modelu uwzględniającym również wpieranie procesu termomodernizacji na obecnym poziomie skala ubóstwa energetycznego obniży się ledwie o 1 pkt. proc.

Wynik ten wydaje się wyjątkowo pesymistyczny. Należy jednak zwrócić uwagę na szereg czynników, które mogą zmienić ten obraz. Przede wszystkim w obliczeniach nie uwzględniono wpływu innych instrumentów polityk publicznych w tym tych oddziałujących na aspekt ekonomiczny czy związanych z postawami wobec użytkowania energii w miejscu zamieszkania. Ponadto opracowanie to powstało przed wprowadzeniem świadczenia wychowawczego 500+, które znacznie wpłynie na skalę ubóstwa energetycznego i dochodowego szczególnie w grupie rodzin wielodzietnych. Jednocześnie wniosek jaki można wyprowadzić z tego opracowania mówi, że nie tylko polityka wspierania termomodernizacji zmniejszać będzie ubóstwo energetyczne, ale co najmniej równie ważne są czynniki czysto ekonomiczne. Do tej pory dominowało przekonanie, że to termomodernizacja jest najskuteczniejszym instrumentem walki z tym problemem. Założenie to jest częściowo słuszne i prowadzi do długofalowego podniesienia efektywności energetycznej zasobu mieszkaniowego w Polsce. Tym samym realizowane są polityki jak choćby te zapisane w Strategii „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.” W praktycznym rozrachunku jednak okazało się, że czynniki czysto ekonomiczne są szybsze i silniej oddziałujące. Stąd proponowane w tym opracowaniu rozwiązanie w postaci zasiłku energetycznego może mieć znaczenie większe niż tylko doraźne zaspokajanie potrzeb ubogich energetycznie.

Kluczowe wydaje się traktowanie ubóstwa energetycznego jako jednego z elementów wykluczenia wielowymiarowego, którego rozwiązanie nie leży z jednym instrumencie, ale w aplikacji pełnego ich pakietu dostosowanego do potrzeb indywidualnych (czy grupowych). W tym wymiarze klasyczne instrumenty polityki społecznej jak sukcesywne podnoszenie płacy minimalnej w grupie pracujących ubogich energetycznie mogą odgrywać istotną rolę (zakładając trafność przyjętych założeń w modelu). Czynnikiem wpływającym na stały wzrost płac powyżej tempa wzrostu cen energii pośrednio zmniejszającym skalę problemu ubóstwa energetycznego jest również moderacja płac w ramach dialogu społecznego na poziomie zakładów pracy (czy rzadko w Polsce na poziomie sektorów) W przypadku niepracujących ubogich energetycznie natomiast istotne są trzonowe instrumenty polityki społecznej w postaci aktywizacji bezrobotnych i pomocy społecznej. Ważnym elementem z całą pewnością jest sama praca socjalna, która nakierowana jest na rozwiązywanie szeregu dysfunkcji społecznych. Jednym z nich jest umiejętność zarządzania budżetem gospodarstwa domowego. Może się nim stać również kształtowanie postaw w zakresie użytkowania energii i dostarczanie wiedzy o możliwości wsparcia publicznego inwestycji w podniesienie efektywności energetycznej swojego miejsca zamieszkania. Doskonałymi podmiotami adresującymi wielowymiarowo problem ubóstwa energetycznego i innych form wykluczenia są również organizacje pozarządowe. Często są one głęboko osadzone lokalnie oraz świetnie znają kontekst społeczny i indywidualny ubogich gospodarstw domowych. Ponadto cieszą się również zaufaniem społecznym, a część z nich dysponuje także ekspercką wiedzą w zakresie kształtowania postaw wobec efektywnego wykorzystania energii czy nawet inwestycji podnoszących efektywność energetyczną.

Skuteczność rozwiązania problemu ubóstwa energetycznego zależy od kilku czynników:

  • W pierwszej kolejności kwestia ta musi być rozpoznana przez władze publiczne na poziomie centralnym i – co niemniej ważne – na poziomie samorządowym oraz zostać wpisana w dokumenty strategiczne odpowiadające tematycznie tej kwestii. Jak zostało to zasygnalizowane w części wstępnej – w dokumentach na poziomie centralnym ubóstwo energetycznie niemal nie istnieje. Istotne jest w tym punkcie także uporządkowanie pojęć i wskazanie zależności między „odbiorcą wrażliwym” a „ubogim energetycznie”.
  • Niezbędne jest również kontynuowanie prac badawczych nad zrozumieniem specyfiki ubóstwa energetycznego. Na obecnym etapie istnieją już pierwsze opracowania w tym zakresie, jednakże badacze podkreślają, że mają one wstępny charakter i wymagają kolejnych pogłębionych analiz – szczególnie łączących je z innymi formami wykluczenia społecznego.
  • Dokładnej weryfikacji po stronie administracji publicznej powinny zostać poddane istniejące instrumenty wsparcia grupy ubogich energetycznie – w szczególności dodatek energetyczny, który wydaje się rozmijać z grupą potrzebującą wsparcia. Uwaga ta dotyczy także przeglądu instrumentów wsparcia inwestycji podnoszących efektywność energetyczną pod kątem ich dostępności dla gospodarstw ubogich energetycznie. Częściowo zadanie to zostało zrealizowane, a jego efekty przedstawione w tym opracowaniu. Jednak istnieją znaczące braki w dostępności danych np.: liczba osób, do których trafia wsparcie jak również kwota wsparcia w ramach poszczególnych instrumentów. Ewaluacja w postaci oszacowania powinna zamienić się w dokładny rachunek.
  • W oparciu o pogłębioną diagnozę zjawiska i ewaluację istniejących instrumentów ustanowione powinny zostać nowe instrumenty wsparcia np.: zasiłek energetyczny czy nowe lub zmodyfikowane mechanizmy wsparcia publicznego w finansowaniu inwestycji w efektywność energetyczną. Istnieć powinny ogólnopolskie rozwiązania, ale mogłyby one zostać uzupełnione o lokalne instrumenty dostosowane do specyfiki kontekstowej. Należy też pamiętać o programach regionalnych, które zasilać mogą polityki walki z ubóstwem energetycznym. Koniecznym elementem tych polityk powinny być precyzyjne wskaźniki efektywności poszczególnych działań, które uwzględniają również trwałość rozwiązania problemu. Powinny być one powiązane również badaniami społecznymi pokazującymi perspektywę ogólnopolską.
  • Skuteczne polityki skierowane do ubogich energetycznie powinny uwzględniać główne powodu tej niepożądanej sytuacji i bezpośrednio na nie odpowiadać. Przypomnijmy, że wyróżnia się trzy typy przyczyn: techniczne, ekonomiczne i związane z postawami. Wsparcie konkretnych gospodarstw domowych powinno być poprzedzone rozpoznaniem, które z tych czynników mają największe znaczenie, a oferowane wsparcie dostosowane do tej diagnozy. Prawdopodobnie jednak najczęściej występują wszystkie z trzech typów przyczyn choć w różnych proporcjach, co powinno zostać uwzględnione w skierowanej pomocy.
  • Priorytet pierwszeństwa w kolejności proponowanego wsparcia powinien wyglądać następująco: przyczyny ekonomiczne, przyczyny związane z postawami, przyczyny techniczne.
  • Ponadto aplikowana pomoc powinna mieć charakter nie tylko kompleksowy, ale również połączona z innymi instrumentami wsparcia (jeśli to konieczne), aby adresować wykluczenie wielowymiarowe. Dzięki temu nie będzie konieczności tworzenia dodatkowych struktur instytucjonalnych, a jedynie wymagać wprowadzenia dodatkowych funkcji do już funkcjonujących systemów (pomocy społecznej, czy istniejących mechanizmów finansowania termomodernizacji).

Ubóstwo energetyczne jest zjawiskiem konceptualizowanym od niedawna i dostrzeżonym w Europie stosunkowo późno. W tym sensie stanowi ono nowe wyzwanie dla polityk publicznych (i dla badaczy społecznych). W dalszym ciągu wymaga ono lepszego rozumienia w wymiarze nie tylko badawczym, ale także społecznym wśród członków społeczności lokalnych, którzy powinni stopniowo uwrażliwiać się również na ten typ wykluczenia społecznego. Przede wszystkim jednak wymaga lepszego rozumienia i postawienia odpowiednio wysoko na liście priorytetów wśród przedstawicieli administracji publicznej i polityków. Ubóstwo energetyczne wymaga w związku z tym nowych rozwiązań w zakresie polityk publicznych, które dostosowane będą do specyfiki tego zjawiska, co zwiększy jednocześnie ich skuteczność.

 

 

Dominik Owczarek, Instytut Spraw Publicznych

Tekst jest rozwinięciem wykładu pt. „Ubóstwo energetyczne – nowe wyzwania, nowe rozwiązania” organizowanego przez Fundację Bilsko w dniu 26 kwietnia 2016 r. w Muzeum Warszawskiej Pragi.

 

Literatura

Aron, C., Kostrzewa, J., Owczarek, D., Świdrowska, E. (2013) Poland: Making energy efficiency investment available to the poor, Bank Światowy, Waszyngton

Department of Energy & Climate Change (2015). The Fuel Poverty Statistics Methodology and User Manual https://www.gov.uk/government/publications/fuel-poverty-statistics-methodology-handbook [dostęp: sierpień 2016 r.]

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/72/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca dyrektywę 2003/54/WE (Dz.U. L 211 z 14.8.2009) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?qid=1471957954611&uri=CELEX:32009L0072 [dostęp: sierpień 2016 r.]

Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/73/WE z dnia 13 lipca 2009 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca dyrektywę 2003/55/WE (Dz.U. L 211 z 14.8.2009) http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/?qid=1471958462704&uri=CELEX:32009L0073 [dostęp: sierpień 2016 r.]

Frankowski, J. i Tirado-Herrero S. (2015). Energy vulnerability of the urban areas in Gdańsk. First results of the EVALUATE project. Prezentacja przedstawiona podczas konferencji „Wrażliwość energetyczna obszarów miejskich”, Gdańsk.

Główny Urząd Statystyczny (2013). Ubóstwo w Polsce w świetle badań, Warszawa, http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/warunki-zycia/ubostwo-pomoc-spoleczna/ubostwo-w-polsce-w-latach-2013-i-2014,1,6.html [dostęp: sierpień 2016 r.]

Główny Urząd Statystyczny (2014a). Budżety gospodarstw domowych w 2013 roku, Warszawa, http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/warunki-zycia/dochody-wydatki-i-warunki-zycia-ludnosci/budzety-gospodarstw-domowych-w-2013-r-,9,8.html [dostęp: sierpień 2016 r.]

Główny Urząd Statystyczny (2014b). Zużycie energii w gospodarstwach domowych w 2012 r., Warszawa, http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/srodowisko-energia/energia/zuzycie-energii-w-gospodarstwach-domowych-w-2012-r-,2,2.html [dostęp: sierpień 2016 r.]

Główny Urząd Statystyczny (2014c). Sytuacja gospodarstw domowych w 2013 r. w świetle wyników badania budżetów gospodarstw domowych, Warszawa, http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/warunki-zycia/dochody-wydatki-i-warunki-zycia-ludnosci/sytuacja-gospodarstw-domowych-w-2013-r-w-swietle-wynikow-badan-budzetow-gospodarstw-domowych,3,13.html [dostęp: sierpień 2016 r.]

Główny Urząd Statystyczny (2015). Gospodarka mieszkaniowa w 2014 roku, Warszawa, http://stat.gov.pl/obszary-tematyczne/infrastruktura-komunalna-nieruchomosci/nieruchomosci-budynki-infrastruktura-komunalna/gospodarka-mieszkaniowa-w-2014-r-,7,10.html [dostęp: sierpień 2016]

Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (2015). Narodowy Program Mieszkaniowy, Warszawa, http://mib.bip.gov.pl/budownictwo-legislacja/projekty-uchwal-budownictwo.html [dostęp: sierpień 2016]

Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19970780483 [dostęp: sierpień 2016]

Liddell, C. i Morris, C. (2010). Fuel poverty and human health: a review of the recent evidence. Energy Policy, 38(6), 2987–2997. http://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0301421510000625

Lis, M., Ramsza, M., Miazga, A. (2015) Dynamiczne własności miar ubóstwa energetycznego, Instytut Badań Strukturalnych, Warszawa, http://ibs.org.pl/publications/dynamiczne-wlasnosci-miar-ubostwa-energetycznego/ [dostęp: sierpień 2016]

Miazga, A., Owczarek, D. (2015) Dom zimny, dom ciemny, czyli ubóstwo energetyczne w Polsce, Instytut Badań Strukturalnych, Warszawa, http://ibs.org.pl/publications/dom-zimny-dom-ciemny-czyli-ubostwo-energetyczne-w-polsce/ [dostęp: sierpień 2016]

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (2016) Sprawozdanie MRPiPS za 2015 rok: https://www.mpips.gov.pl/pomoc-spoleczna/raporty-i-statystyki/statystyki-pomocy-spolecznej/statystyka-za-rok-2015/ [dostęp: sierpień 2016]

Ministerstwo Gospodarki, Departament Energetyki (2015). Polityka energetyczna Polski do 2050 roku, Warszawa http://bip.me.gov.pl/node/24670 [dostęp: sierpień 2016]

Obwieszczenie Ministra Energii z dnia 22 kwietnia 2016 r. w sprawie wysokości dodatku energetycznego obowiązującej od 1 maja 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2017 r. http://monitorpolski.gov.pl/mp/2016/411/1 [dostęp: sierpień 2016]

Organizacja Narodów Zjednoczonych – HABITAT (2009). The Right to Adequate Housing, Fact Sheet nr 21/Rev. 1. http://www.ohchr.org/EN/Issues/Housing/toolkit/Pages/RighttoAdequateHousingToolkit.aspx [dostęp: sierpień 2016]

Organizacja Narodów Zjednoczonych (2015). Przekształcanie naszego świata: Agenda na rzecz Zrównoważonego Rozwoju – 2030, Nowy Jork, http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/70/1&Lang=E [dostęp: sierpień 2016]

Owczarek, D. (w druku) (Nie)równy ciężar ubóstwa energetycznego wśród kobiet i mężczyzn w Polsce, Fundacja ClientEarth, Warszawa

Owczarek, D. i Miazga, A. (2015). Ubóstwo energetyczne w Polsce – definicja i charakterystyka społeczna grupy, Instytut na Rzecz Ekorozwoju, Warszawa http://www.chronmyklimat.pl/biblioteka/ksiazki-raporty/ubostwo-energetyczne-definicja-i-charakterystyka-spoleczna-grupy [dostęp: sierpień 2016]

Pyka, M., Liszka, S., Czajkowski, J., Kukla, M., (2014). Ubóstwo energetyczne. Wyniki badania ankietowego oraz propozycje dotyczące pomocy osobom ubogim energetycznie, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Fundacja na rzecz Efektywnego Wykorzystania Energii, Katowice-Warszawa http://www.chronmyklimat.pl/biblioteka/ksiazki-raporty/ubostwo-energetyczne-wyniki-badania-ankietowego-oraz-propozycje-dotyczace-pomocy-osobom-ubogim-energetycznie [dostęp: sierpień 2016]

Rapf, O., Marian, C., Fata, F.A. (2016) Finansowanie poprawy efektywności energetycznej budynków w Polsce, Raport Buildings Performance Institute Europe http://bpie.eu/wp-content/uploads/2016/01/BPIE_Financing-building-energy-in-Poland_PL.pdf [dostęp: sierpień 2016]

Stępniak, A. i Tomaszewska, A. (2014). Ubóstwo energetyczne a efek­tywność energetyczna. Analiza problemu i rekomendacje. Instytut na Rzecz Ekorozwoju. http://www.ine-isd.org.pl/theme/UploadFiles/File/publikacje/broszury/ubostwo_energetyczne.pdf [dostęp: sierpień 2016]

Stępniak, A. Trochimiak-Jóźko, Jóźko, M. (2016) Efektywność energetyczne budynków wielorodzinnych. Raport z badania istniejących mechanizmów wsparcia, Habitat for Humanity, Instytut na rzecz Ekorozwoju, Warszawa http://habitat.pl/portfolio-items/raport-efektywnosc-energetyczna/ [dostęp: sierpień 2016]

Tarkowska, E. (2012). Ubóstwo i wykluczenie społeczne: sytuacja i kultura, [w:]  Polska początku XXI wieku: przemiany kulturowe i cywilizacyjne, red. K. Frysztacki, P. Sztompka, Warszawa: Polska Akademia Nauk, Komitet Socjologii, Warszawa, s. 223-245.

Uchwała nr 58 Rady Ministrów z dnia 15 kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia Strategii „Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko – perspektywa do 2020 r.” (M.P. 2014 poz. 469) http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WMP20140000469 [dostęp: sierpień 2016].

Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. 1997 nr 54 poz. 348) oraz ustawa z dnia 26 lipca 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo energetyczne oraz niektórych innych ustaw http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU19970540348 [dostęp: sierpień 2016].

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2001 nr 71 poz. 734) http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20010710734 [dostęp: sierpień 2016]

Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. 2004 nr 64 poz. 593) http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20040640593 [dostęp: sierpień 2016]

Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów (Dz.U. 2008 nr 223 poz. 1459) http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20082231459 [dostęp: sierpień 2016]

Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o efektywności energetycznej (Dz.U. 2011 nr 94 poz. 551) http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20110940551 [dostęp: sierpień 2016]. Ustawa ta wygasa z końcem 2016 roku.

Węglarz, A., Kubalski, G. i Owczarek, D. (2014). Propozycje mechanizmów wsparcia procesu przeciwdziałania zjawisku ubóstwa energetycznego w Polsce, Instytut na Rzecz Ekorozwoju. http://www.ine-isd.org.pl/theme/UploadFiles/File/publikacje/broszury/broszura_ine__ubostwo_www.pdf [dostęp: sierpień 2016]

Wystąpienia Prezydenta Andrzeja Dudy z okazji podpisania umowy „Przekształcanie naszego świata: Agenda na rzecz Zrównoważonego Rozwoju – 2030” podczas szczytu Organizacji Narodów Zjednoczonych dn. 25 września 2015 roku w Nowym Jorku, http://www.prezydent.pl/aktualnosci/wypowiedzi-prezydenta-rp/wystapienia/art,10,wystapienie-prezydenta-rp-w-ramach-szczytu-dot-agendy-rozwojowej-po-2015.html [dostęp: sierpień 2016]

 

[1] Zgodnie z nowelizacją odbiorcą wrażliwym energii elektrycznej jest osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 966), która jest stroną umowy kompleksowej lub umowy sprzedaży energii elektrycznej zawartej z przedsiębiorstwem energetycznym i zamieszkuje w miejscu dostarczania energii elektrycznej.

[2] Często o termomodernizacji myśli się w oderwaniu od problemu ubóstwa energetycznego. Najczęściej tym procesom podlegają gospodarstwa domowe dysponujące środkami na inwestycję w efektywność energetyczną, czyli raczej nie gospodarstwa ubogie energetycznie. Nie można zatem utożsamiać każdej termomodernizacji z redukcją skali ubóstwa energetycznego.

[3] Badanie zrealizowane zostało w oparciu o dane Głównego Urzędu Statystycznego pochodzące z Badania budżetów gospodarstw domowych przeprowadzonego w 2013 roku oraz w oparciu o szacowania hipotetycznych wydatków energetycznych przygotowaną przez Krajową Agencję Poszanowania Energii. Przeprowadzone zostały przez Instytut na rzecz Ekorozwoju oraz Instytut Badań Strukturalnych w 2015 roku. Podstawą do oszacowania skali ubóstwa energetycznego była adaptacja brytyjskiej definicji zjawiska o nazwie Low Income High Costs (LIHC), która za ubogie energetycznie uznaje te gospodarstwa, które spełniają jednocześnie kryterium dochodów poniżej linii ubóstwa (60% mediany w kraju) oraz (hipotetycznych) wydatków energetycznych powyżej mediany w kraju. Jest to dotychczas jedyne ogólnopolskie badanie zrealizowane w oparciu o ugruntowaną metodologię w naszym kraju.

[4] Wynik ten potwierdzają także badania ankietowe przeprowadzone wśród polskich gmin przez Instytut na rzecz Ekorozwoju i Fundację na rzecz Efektywnego Wykorzystania Energii, które oszacowały skalę zjawiska na ok. 7,4 mln osób (Pyka, Liszka, Czajkowski, Kukla 2014). Badania ankietowe o charakterze lokalnym zrealizowane prze Frankowskiego i Tirado-Herrero w 2015 roku pokazały mniejszą skalę problemu w Gdańsku: Wrzeszcz – 10%, Przymorze – 3%. Badanie to jednak zrealizowane zostało w dużym mieście, gdzie odsetek ubóstwa energetycznego generalnie jest mniejszy, stąd nie można uogólniać tych wyników na całą populację Polski.

[5] Szczegółowe wyniki badań wraz z ich metodologią opisane zostały w dwóch komplementarnych opracowaniach: Owczarek, D., Miazga, A. (2015) oraz Miazga, A., Owczarek, D. (2015)

[6] Dotyczy to ubóstwa dochodowego w wersji relatywnej obliczanej zgodnie z metodologią Eurostatu. Linia ubóstwa stanowi 60% mediany dochodów rozporządzalnych w populacji.

[7] Patrz: https://www.bgk.pl/samorzady/fundusze-i-programy/fundusz-termomodernizacji-i-remontow/ [dostęp: sierpień 2016]

[8] Patrz: http://www.nfosigw.gov.pl/oferta-finansowania/srodki-krajowe/programy-priorytetowe/rys—termomodernizacja-budynko-jednorodzinnych/informacje-o-programie/ [dostęp: sierpień 2016]

[9] Patrz: https://www.nfosigw.gov.pl/oferta-finansowania/srodki-krajowe/programy-priorytetowe/poprawa-jakosci-powietrza/# [dostęp: sierpień 2016]

[10]Patrz: http://habitat.pl/ [dostęp: sierpień 2016]

[11] Reguły przyznawania dodatku mieszkaniowego określa art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. 2001 nr 71 poz. 734) http://isap.sejm.gov.pl/DetailsServlet?id=WDU20010710734 [dostęp: sierpień 2016]

[12] Dane za Urzędem Regulacji Energetyki podane na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sierpniu 2016 roku.

[13] Szczegóły programu patrz: https://www.mpips.gov.pl/wsparcie-dla-rodzin-z-dziecmi/rodzina-500-plus/wyjasniamy-krok-po-kroku/ [dostęp: sierpień 2016]

[14] Patrz: http://habitat.pl/ [dostęp: sierpień 2016 r.]

 

 

 

Brak komentarzy

Napisz komentarz